郭龙

摘要：PPP项目是政府与社会企业在建立合作关系前提下，通过社会资金与财政资金共同进行社会基础项目的投建，双方利用自身优势全面加强项目建设，具有重要意义。特别是近几年国家对环境保护的力度加大，为生活污水和工业污水处理提供了广阔的平台。但是，乡镇污水项目因体量小、经营环境的制约被广大的社会资本所忽视。文章结合乡镇污水PPP项目自身特点，细化PPP项目在财务管理方面存在的问题，针对性的提出相应解决措施，以提升PPP项目科学合理性，有效降低项目风险，实现效益最大化。

关键词：PPP项目；财务管理；问题；措施

PPP模式近年来发展迅速，在该模式下，社会主体和政府之间形成了密切的合作关系，不仅有效加强PPP项目建设可靠性，更实现了利益共享和风险共担。随着国民经济的快速发展，我国通过PPP模式建设的项目数量日益增多，其中乡镇污水项目列入2016年12月国务院发布的《“十三五”生态环境保护规划》，在“十三五”期间“推进13万个行政村环境综合整治，实施农业废弃物资源化利用示范工程，建设污水垃圾收集处理利用设施，梯次推进农村生活污水治理”，将农村生活污水治理引入国家规划的层次，为了全面提升相关项目建设可靠性，有必要加强项目财务管理。目前PPP项目的财务管理存在很多问题，需要深入剖析，并积极采取相应措施予以解决，全面提升PPP项目建设优势。

一、PPP项目财务管理概述

（一）PPP模式财务管理的特点

PPP模式通常译为“公共私营合作制”，是指政府与私人组织之间形成一种伙伴式合作关系，双方通过签订合同的方式明确界定彼此在公共项目中的权利与职责，双方通过资源优势互补和权利共享来提供公共产品和服务，并在合作的过程中共享收益，同时共同承担项目的责任和风险。通常社会资本承担设计、建设、运营、维护基础设施的主要工作，并通过“政府付费”、“使用者付费” 或“可行性缺口补助”获取合理的投资回报；政府部门则主要负责基础设施及公共服务价格和质量监管，以保证公共利益最大化。但是乡镇污水处理系统PPP项目通常呈点状分布，且污水处理设施规模偏小，在无法实现“使用者付费”的前提下，主要方向还是“政府付费”，根据财金[2014]156号文的要求，政府付费可按照项目的可用性、使用量和绩效中的一个或多个要素组合付费。政府付费项目的可用性和绩效进行付费，使得测算后的污水处理单价处于合理水平，具体需根据不同项目属性及特点建立明确的回报机制。由于特殊的合作方式，要求双方共同实施管理，其财务管理就是对项目前期、成立、建设、运行、移交五个阶段的财务活动，进行财务关系处理的一项经济管理工作。

PPP项目财务管理有其鲜明的特点：一是财务管理的环境复杂。运作PPP项目需要政府授权、社会资本操作，投融资合作银行参与及社会公众的监督，因而，项目财务管理比较复杂。二是财务管理目标具有独特性。PPP项目财务管理的目标不是追求利润最大化，在确定财务目标时，必须要考量大众的承受能力，不能盲目定价。三是项目财务风险防范任务重大。PPP项目涉及的金额一般较大，项目周期也比较长，各参与方关系错综复杂，因而必须加强财务风险防范和规避。四是项目财务管理期限具有确定性。在到达期限时，必须要根据规定要求和程序，将项目移交给政府或指定接受人。

（二）PPP项目财务管理的重要意义

PPP项目的财务管理是综合项目全生命周期的管理工作，也是项目良性发展的重要影响因素。实现财务管理全程参与项目建设管理，做到立项阶段参与预测和决策、实施阶段参与控制和管理、竣工阶段进行分析和评价，才能更好地发挥财务管理合理管控项目资金、有效降低项目成本、提高项目综合效益的积极作用，助力合作双方实现目标。

1. 合作双方行为通过合同进行规范

政府与社会资本主体在双方就项目及各种细节达成一致基础上，通过协商实现PPP项目的有效建立，在该模式下合作双方都本着自己的目的，两者在目的方面的差异性是非常明显的。PPP项目当中政府方面，是想要建设PPP项目以达到政府的社会公共性和公益性目的，而社会资本参与到PPP项目建设，其最主要目的是为了获得经济利益。由于合作双方在项目建设目的存有差异，便可能对项目建设采取不同的行动方式，特别是乡镇污水项目PPP模式的运用。而凭借合同的签署，就能在满足双方目的前提下，约束双方在项目中的行为，由此对项目的开展内容进行有效的监督管控。也就是说，政府在PPP模式下的项目中，不能为了追求公益性和公共性，而伤害到社会资本的利益；而社会资本在最大程度追求利益的过程中，也不能伤害 该项目的公共性和公益性。合同签署规范双方的行为，实施有效的管理控制，也是对双方利益的有效保护。

2. 双方在资源共享同时实现互惠互利

由于PPP项目初期开展运用的合作双方是社会资本和政府这两个属性差异非常明显的主体，因此，在对资源掌控方面双方存在较大差异。政府合作方主要掌握的资源是国家政策资源与行政资源，然而社会资本掌握的主要资源是经营管理能力与先进技术方面。对已建立健全现代企业制度、实现市场化运作的国有企业作为社会资本参与乡镇污水项目可提高项目的市场竞争性，节约投资成本，提高管理服务水平，利用国家各种政策资源最大程度的发挥经济管理与先进技术的功能效用，实现利益最大化，政府方面能够结合社会资本的先进技术与经济管理将行政与国家政策最大化落实，达到公益性与社会性的目的，双方在进行资源共享过程中全面实现互惠互利。

3. 双方合作关系复杂并持久

乡镇污水PPP项目从立项到投入使用以及后期经营都需要政府与社会资本全程参与其中。在PPP项目前期针对可行性的研究当中，就需要政府以及社会资本全面参与，而且PPP项目不仅仅是社会资源与政府进行的简单合作，项目设计到实施过程中涉及到众多部门，包括贷款银行、土地、项目公司、税务、工程施工承包商以及城市规划等部门，合作双方针对PPP项目需要建立长期、复杂的合作关系。

二、PPP项目财务管理存在的问题

（一）项目资产定位不明确

乡镇污水PPP项目资产属性不明晰，导致会计核算和折旧的计提方法无法确定，影响税收政策的运用。项目立项、设计、土地征用等前期均由当地主管部门实施，相关证件（如土地）均以主管部门名义办理。项目公司成立后，政府和投资方对土地运用的方式以及项目公司建设阶段自有产权资产的确认，资产的维护改造修理等后续支出均影响项目运营阶段收入确认方式，直接造成项目公司作为独立法人运作效益和税收方面的争议。

（二）财务预算的管理存在欠缺

财务预算管理方面的问题主要是政府方面不够重视预算管理，即便有预算法相关标准，在实际执行当中执行力相对较弱，相关方面不够了解预算规则，对乡镇污水项目中各乡镇的水质、项目选址、处理规模和周边环境等技术核心路径未根据实际情况分析预算，采用相同或相近的建设方案，导致一些项目在实施过程中没有进行有效的预算管理，资源和资金配置不合理，存在浪费情况，直接造成成本失控问题等。

（三）忽略成本控制

乡镇污水项目PPP模式下需要大量资金投入，为了确保相应资金在投入之后获得最大回报，利用有效的资金获得最大利益，需要对成本进行合理控制。然而实际上对该PPP项目不够重视成本管理，没有认识到项目建设当中成本控制的重要意义，导致在进行总体预算的时候难以利用成本控制相关数据，成本控制作用难以发挥。

（四）内控和风险管理能力不足

由于乡镇污水项目集中于农村，人口密度小，人员流动性大及乡镇存在大量自备井等特点，以及乡镇污水处理项目的收费难度相对较大特殊属性，自身风险控制能力都比较低，针对突发的市场风险难以第一时间多出反应来有效解决。社会资本在项目当中更加重视短期效益，不论项目是否适合使用PPP模式都直接通过该模式进行投资建设，直接导致资金链存在断裂风险，进而导致资源存在严重耗损，浪费国有资产和社会资产。

三、PPP项目加强财务管理的措施

（一）制定风险分担机制

一般情况下，PPP项目是由多方合作的，经营周期与投资回报周期都比较长，为了全面保障投资效益，需要建立科学的风险分担机制，在机制当中将各方责任进行明确，确保双方行为更加规范，有效降低各方风险。在风险分担机制作用下，将项目当中的风险依据需求与类型实现科学划分，在各方明确自身责任与风险之后，更加主动的作出防范措施，有效降低风险发生率。而且农村污水处理项目通常单体规模较小，缺乏规模效应，污水收集风险较大。为充分发挥社会资本的专业运营能力，污水收集风险主要由社会资本承担，政府做好相应的绩效考核，并通过激励机制及合理的风险共担机制，以切实提高项目运营水平。

（二）重视资金管理

要加强PPP项目财务管理，就要重视预算分析，以此为依据更加科学的估算项目投资所需资金。同时，要严格把控项目实施当中各项资金使用情况，针对预算管理实现科学体系的全面建立，规范资金支出，提升资金利用率。还要加强把控投资管理，对市场各种影响因素进行综合分析，提升项目可行性，全面分析社会资本与投资利润，最大程度的降低财务风险发生率。

（三）完善成本管理

要确保PPP项目顺利开展，需要加强成本管理。一方面，要科学分析项目总需求成本，制定出完善的投资计划。另一方面，要针对项目实施当中所有资金支出进行严格监管，在有效把控下杜绝资金闲置情况发生，提升资金利用效率。还要加强经营成本控制，完善体系建设，针对可能发生的风险做好应急预案，合理缩减成本提升效益。

（四）加强内部控制

要加强内部控制，首先要积极利用先进的信息技术，通过现代化交流平台密切社会资本与政府之间的关联，更快的传递高质量信息，在公平平等对话机制作用下全面强化内部控制，促使财务管理更加规范化，提升管理水平。

（五）强化政府建设和法律建设

加强政府建设，要积极转变政府职能，设立专门的技术人员分区定点对设备进行维护及更新，加强政府监管，服务于PPP项目，通过市场性质划分政府和市场，在项目建设至运营，需加强管理工作，通过优化社会资本利用效率提升综合效益。针对PPP项目要加快相关法律建设，完善相关法律法规，加强对PPP项目的监管，并在法律保障之下促使PPP项目投建更加顺利。

（六）提升财务分析合理性

PPP项目要加强财务管理，最核心工作就是加强财务分析，实现财务分析工作水平全面提升，能够有效提升项目财务管理的水平和质量。在进行财务分析过程中，首先需要明确财务管理目标，在进行目标划定的时候，要综合考虑PPP项目当中政府与社会资本各自目的的差异性，在大方向上保持财务管理一致性。实现财务管理目标划定之后，就要针对财务分析使用正确的分析方法，由于各种财务信息在类型方面存在一定差异性，相应分析方法也不尽相同，因此，要结合财务信息具体类型，选择相应合适的财务分析方法，确保分析结果更加完整、科学与合理，确保以后制定财务管理相关决策过程中能够有效通过财务分析结果，提升决策正确性与合理性。之后，要合理分析财务信息，提高信息准确性，确保财务信息能够在以后相关活动当中作为科学依据加以应用，并最大程度的杜绝PPP项目在具体实施开展当中出现财务问题。

四、结语

PPP项目在建设过程中将政府和社会资本联合在一起，合作双方全面利用自身优势进行项目投建，不仅减轻了政府财政支出压力，也提升了社会资金利用效率，对提高环境公共产品与服务供给质量，提升水污染防治能力与效率具有重要意义，更推动了社会进步。财务管理工作是PPP项目有效开展的重要保障，因此，要重视PPP项目中的财务管理工作，对财务工作存在的问题及时解决，促使PPP项目更加顺畅的运转，全面推进我国基础设施建设进程。

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（作者单位：武平县天泉水务有限公司）