刘利平

目前，机关事业单位和企业单位在退休养老金待遇上实行的是两种截然不同的养老制度——企业养老保险实行企业和个人共同缴费的“统账结合”模式，机关事业单位的退休金依旧由国家财政拨付。

一、养老制度“双轨制”暴露出来的问题

这种“双轨制”是计划经济时代向市场经济转型期的特殊产物。据全国人大常委会法制工作委员会行政法室提供的资料，到2006年底，全国机关事业单位人员退休金平均高出企业两倍多，随着津补贴改革的到位，差距还将进一步扩大。

从退休前的个人缴费来看，企业人员要缴纳养老保险费，机关事业单位人员不用缴费；从退休金的替代率（指退休金占退休前工资的比例）来看，企业人员退休金只有退休前工资的40%至60%。，机关事业单位人员能达到80%至90%。

有学者指出，虽然一些西方国家公务员退休金标准一般也略高于社会平均水平，但是差异没有这幺显着，这种制度设计本身就有失公平性，带有原创性制度缺陷，必然加剧社会矛盾。

二、形成机关事业单位与企业单位退休人员养老金差距的主要原因分析

企业职工退休养老金按照其缴纳的养老保险费以及职工退休前一年社会平均工资等因素计发，而机关事业单位则是依据其工龄和退休前的工资等因素计发。1990年，全国企业单位和机关事业单位职工年人均离退休费分别为1664元和2006元，差距并不大。到2004年则分别变为8081元和16532元，前者仅是后者的48.8%，差距十分明显，而且随着时间的推移差距在不断扩大。

原因在于：第一，从1995年起，企业退休人员的养老金调整按上年度职工平均工资增长率的40%—60%调整，而机关事业单位退休人员的退休金则是按同级在职职工工资增长率的90%调整；第二，企业职工退休后的养老金与在职时的绩效工资、津补贴毫无关系，而机关事业单位退休人员仍能享受在职时的各项津补贴，并成为拉大与企业退休人员养老金差距的重要因素；第三，国家有关部门制定的提前退休政策厚此薄彼、政策相左。企业职工如符合条件提前退休，每提前一年扣退休金2%，而机关事业单位的人员提前退休不但不扣养老金，还要额外晋升几级工资，并继续享受在职人员增资政策直到法定退休年龄；第四，多数企业将员工工资划分为两部分，一部分是基本工资，另一部分是绩效工资，企业计提缴纳基本养老保险费的工资基数是基本工资。这样，企业为最大限度地降低成本，扩大利润空间，必然会不断扩大绩效工资占工资总额的比重，人为地拉大了企业职工在职工资与退休养老金之间的差距，同时，也反映出在这个问题上政府监管的缺失。

三、机关事业单位与企业单位养老制度“并轨”的必要性

随着时间的推移，随着改革开放的不断深入，“双轨制”的弊端越来越明显。按月缴费的企业退休人员与机关事业单位退休人员两者之间的鸿沟有越来越大的趋势，引起企业退休人员的极大不满。近年来，养老领域的改革不断被提上日程，让决策机构颇感无奈的是，不论什幺措施或建议，都可能被扯到“双轨制”上去——养老保险基金酝酿投资运营以保值增值被质疑：钱不够了为什幺不先考虑把目前不缴费的机关事业单位人员纳入覆盖范围？事业单位养老保险制度改革试点被指责：机关事业单位与企业退休人员“双轨制”不赶快解决，只想着把事业单位当包袱推出去，岂不是变成“三轨制”了吗？调整退休年龄还在探讨阶段就被抨击：不用缴纳养老保险费、就业稳定的机关工作人员当然想晚些退休，企业职工年龄越大就业越难，缴了那幺多年养老保险费，都盼着赶紧退休领养老金呢！甚至前些年被屡屡叫好的连续上调企业职工养老金，在第九次上调的2013年也“不讨好”，企业职工说：机关退休金静悄悄涨一大块，企业养老金敲锣打鼓涨一点点。“双轨制”已经严重影响到改革的社会环境，某些改革措施，放在从前是掌声一片，现在被骂成一片。

中国人的传统观念是“不患寡而患不均”，公众对公平的期望值会不断攀升。因此，推进养老保险改革，制度安排中不公平、不合理的地方就再也无法绕过。“双轨制”就是这样一个又明显又难啃的“硬骨头”，必须拿出直面难题的勇气和全面详尽的破解方案。如果继续回避难点，希望再等一等，先推出一些其他方面的改革措施，哪怕出发点再好，恐怕都不可能收到好的效果，更会让公众怀疑政府部门深化改革的勇气和诚意，更会影响到社会公众对深化改革的决心。两种养老金制度延续的时间愈久，政府承受的压力就愈大，政府对现行养老金制度越晚改革越被动。

四、实现平稳过渡的思考

改革机关事业单位养老保险制度自然会存在很多阻碍，

“并轨”必然会伤及机关事业单位人员的既得利益，但是，这个利益固化的藩篱必须突破。当然，在体现制度公平的前提下，也要兼顾职业差异，建立科学合理的改革方案。比如一些暴利性企业和垄断性国有企业的高管甚至普通员工的超高现实收入及养老金、住房公积金等的高额扣缴的不公平问题，也要同时着手解决。

为了实现平稳过渡，可以按照当初企业推行养老保险改革的模式，贯彻“老人老办法、新人新办法、中人过渡办法”的原则，进行“软着陆”，做好新老制度衔接，力求平稳顺利改革，通过若干年的过渡，最终走向彻底并轨。

首先，要对现行的工资结构、缴费基数、养老金计发办法和养老金增长机制等方面进行改革，及时推出目标统一、相向而行的改革措施。比如：让机关事业单位退休人员的退休金与在职人员的增资和发放津补贴脱钩；让企业职工按工资总额缴纳养老保险金；加大企业退休人员养老金的调增幅度等。让企业和机关事业单位共同朝着一个目标改革过渡，最终实现完全并轨。

其次，在推进公务员养老保险改革时，可以考虑在基本养老金之外，建立公务员补充养老金，适当拉开公务员与企业职工的差距，体现公务员职业的特殊性。这种补充养老金就是职业年金，与企业的“企业年金”相对应。通过这一制度，可以有效调节公务员养老金的发放水平，实现平稳过渡。当然，相对较高的待遇要与公务员更加清廉的作风、更加高效的工作结合起来，要进一步提高反腐力度，改进公共服务水平。制度设计不能让公务员吃亏，但也不应该让公务员成为特权阶层。

在当前形势下，只有并轨，才能有效缓解养老保险基金入不敷出、不可持续的压力，缩小收入差距，促进社会公平，最终建立起制度完善、组织健全、规模适度、运营良好、服务优良、监管到位、可持续发展的社会养老服务体系。

责任编辑：康伟