纪芬叶 刘亚丽
县域是中国实现新型城镇化的主阵地。县级政府处于中国行政管理层级的较低层次，在行政管理和日常工作中具有自身的特点，尤其需要一套相对完善的绩效评价体系来引导、督促城镇化的进程。本文从整体政府视角来探讨县域城镇化的绩效评价。
一、整体政府理论
整体政府是当前国内外的前沿研究领域和实践领域，是实现国家治理体系和治理能力现代化的有效工具。整体政府主要包括不同层级政府之间的“上下”协同，同级政府不同部门的“左右”协同，和政府与非政府之间的“内外”协同。通过整体政府理念的实施，能够实现政府的有机统一管理，克服政府管理的“碎片化”，充分调动各方的积极性，实现全方位管理，让公众享受到整体的“无缝隙”服务。整体政府理论包括相互协同的动力机制、过程机制、组织结构机制等主要内容。整体政府的理论与实践研究将更加有效地发挥政府的能动性，实现资源的最优化配置。
二、整体政府视域下县域城镇化绩效评价研究的意义和目的
中央—省—市—县是目前基本的行政管理层级设定，县级处于最基础层级。县级政府在决策的参与、政策的制定等方面处于较为被动的局面，受到较多的行政制约，多是执行上级命令，贯彻上级政策，具有较少的行政决策权。整体政府理论的实践对县域城镇化的实现具有多方面意义。一是有利于上下级政府之间的沟通协商。上下级政府之间不是单向的命令传达，而应该建立起双向的相互沟通的协调机制。二是有利于避免县级政府同一层级不同部门之间的推诿扯皮。同一层级的不同部门之间存在争抢利益、推脱责任的不良状况，整体政府能够促进不同部门之间利益分享、责任共担机制的形成。三是有利于促进政府与非政府之间的沟通协商。通过整体政府理念的指导和实践能够达到提高资源使用效率，提高县域城镇化政府工作效率的目的。
三、县域城镇化中的主要问题
县域城镇化对政府管理提出了更高的要求。分析县域城镇化中存在的主要问题才能提高政府管理的针对性，有的放矢，才能更好地做好政府绩效评价。
（一）产业支撑不足
县域城镇化过程必然让农村居民的生产方式逐渐由农业生产为主转向非农业生产。县域长期以来主要是以农业生产为主，在县域城镇化过程中遇到的突出问题就是产业支撑不足，没有足够的产业能够让农村居民在城里拥有较为稳定的就业机会。因此，合理发展非农产业以及现代农业成为县域城镇化中亟需解决的问题。
（二）发展战略不清
县域城镇化如果没有清晰的发展战略，很容易导致盲目、跃进式的发展模式。有些县级政府没有真正认清城镇化的战略意义和内涵，只是盲从地盖新楼、建新路、搞拆迁。对于城市的发展定位、产业结构布局、城市建筑风格、市民化过程中的政策保障等问题没有认真地分析研究，没有明确的发展战略。战略不清对于城市的发展将造成难以弥补的摧毁。
（三）发展特色不鲜明
县级政府没有制定出各具特色的发展战略，没有制定出具体的发展举措来保证特色化、差异化发展，造成城市建设千篇一律、产业结构雷同相似、城市文化湮灭、同质化竞争严重。县域是最为稳定的行政单位，在历史的不断变革中，受到的冲击较小，因此，县域的文化资源受到的破坏程度也较小。县域城镇化可以结合当地的特色文化资源进行城市建设、产业布局的规划设计，凸显自身特色，提高县域城镇化的质量。
（四）制度性障碍难以破除
县域城镇化的主要任务和目的就是实现由农民向市民的转化。农民和市民的重要区别之一就是社会保障运行机制的不同和社会保障水平的差距。在县域城镇化过程中，容易做到的是硬件设施的建设，不容易做到的是政策制度的设定。相关政策制度主要由上级政府制定，县级只能贯彻实施，比如养老、医疗、教育等方面的制度性障碍在县域城镇化中难以破除，有赖于国家的顶层设计。
四、协同政府视域下县域城镇化绩效评价体系的设计
在整体政府理论的支撑下，依据县域城镇化的特点和县域城镇化中遇到的主要问题，合理确定绩效评估体系是提高县域城镇化效率，提升政府管理水平，实现治理体系和治理能力现代化的必要一环。
（一）评价原则
在整体政府视域下考核县域城镇化的绩效，评价体系构建应该遵循以下基本原则：
1.全面性原则。县域城镇化是一场广泛的革命，涉及经济、社会、文化等方方面面，因此，对其的评价也应该尽可能做到全面。
2.目标性原则。全面就容易忽视重点，在对县域城镇化的绩效评价过程中，要突出在整体政府理念下政府应该做什幺，怎幺去做，做的效果如何，要有明确的目标导向性。
3.可操作性原则。可操作性是指评估主体的鲜明性，评估客体的针对性，评估指标的可获得性或可衡量性，评估方法的科学性。
（二）评价主体
评价主体是指由谁来对政府行为进行评价。原则上讲，县域城镇化的所有利益相关者都可以作为评价主体，包括上级政府、本级政府的不同部门、非政府组织、相关企业、农民等。但目前广泛的政府绩效评价主体主要有两部分，一是上级政府，二是专家学者，评价主体明显狭隘。整体政府视域下，上级政府也是县域城镇化的参与者和被评价者。因此，整体政府视域下的县域城镇化评价主体是不同层级政府以及所有利益相关者，且他们之间的权利是均等的。
（三）评价指标
评价指标应该涉及经济指标、社会指标、文化指标、生态文明指标、政府效能指标等，在每一个大的指标下进一步细化。例如，经济指标可以包括主导产业的选择与成长、就业机会的创造、人均收入的提升等；社会指标可以包括社会保障制度的完善、社会治理的效果等；文化指标可以包括文化资源的保护与利用、城市文化内涵的提升、公共文化服务的提供等。整体政府视域下的县域城镇化评价指标更应该注重政府效能指标，包括行政文化、跨部门协同、不同层级政府间的沟通协调、政策制定的科学性、政策执行的有效性、政策的精细化管理、法治思维的运用、问责机制的完善、多方参与的信息平台的建设、对不同层级政府的考核指标等。
（四）评价方法
常用的定性分析方法主要是专家会议评价法，定量分析法有专家打分法、层次分析法等。根据整体政府理论的内涵和县域城镇化特点选取不同的方法。
1.定性评价方法——专家会议评价法，一般是由有关专家在审阅出台的相关材料后，以会议的形式就县域城镇化的绩效做出主观评判，达成相对一致的意见。
2.定量综合评价方法——专家打分评价方法，专家（评委）对政策评估指标打分进行评价。
此外，层次分析法和模糊评价法逐渐应用于定量评价中，层次分析法是比较理想的确定评价指标权重的方法。模糊评价法可以使评委的打分及分值的计算更加准确、客观，但是此类方法的缺点是统计抽样复杂，运算繁杂。
基于整体政府理论的县域城镇化绩效评价可以更加全面、系统地对政府工作绩效进行评估，以达到科学评价、正确查找得失、更好地规划未来工作的目的。
基金项目：本论文是2014年河北行政学院院级课题的研究成果之一，课题编号是2014XYKT006。
（作者单位：1.河北行政学院；2.国家行政学院在读博士）
责任编辑：康伟
