冯 丽
甘肃省新型城镇化发展相关问题浅析
冯 丽
中央城镇化工作会议提出坚持走中国特色新型城镇化道路，推进以人为核心的城镇化，推动大中小城市和小城镇协调发展，产业和城镇融合发展，促进城镇化和新农村建设协调推进。甘肃省作为欠发达地区，在城镇化过程中，必须通过不断实践和探索，积极推进新型城镇化建设。
一、新型城镇化的内涵与特征
（一）新型城镇化的内涵
新型城镇化是要由过去片面注重追求城市规模扩大、空间扩张，改变为以提升城市的文化、公共服务等内涵为中心，真正使城镇成为具有较高品质的宜居之所。城镇化的核心是农村人口转移到城镇，完成农民到市民的转变，而不仅仅是城镇建设。
2013年12月中央城镇化工作会议后《国家新型城镇化规划（2014-2020年）》正式出台，标志着城镇化发展的重大转型。新型城镇化是指以科学发展观为指导，以统筹兼顾为原则，遵循城镇化以及经济发展规律，统筹城乡与区域发展，走科学发展、集约高效、功能完善、环境友好、社会和谐、城乡一体的城镇化道路。
(二）新型城镇化的特征
第一，科学规划、稳妥推进，走集约、节能、生态的新路；第二，以人为本，不是为城镇化而城镇化；第三，强调发挥城市的聚集功能、辐射功能以及规模效益，实现城乡互补，城乡一体化发展。
二、甘肃省城镇化发展现状
（一）城镇发展滞后
（二）城镇结构失衡
按照2014年国务院发布的《关于调整城市规模划分标准的通知》，2014年，甘肃省无特大城市，城区人口超过100万的大城市仅各有2个，省会城市兰州多年来人口增长缓慢，仅占全省人口的14%。但兰州市人口规模在全省城镇中的首位度极高，居于垄断性地位，大城市和中等城市之间存在明显断层，城镇结构表现为“头重、脚轻、腰杆细”状态。这种失衡性结构使城镇之间形成中心依附的不对等分工关系，城镇之间缺少双向交流互动，无法相互支撑，甚至出现中心城市对中小城镇发展的抑制。一般而言，城市体系中各城市承担着不同的职能，在各城市之间存在城市职能的分配和相互补充的关系，形成完善的城市规模等级结构体系。甘肃省各城市之间职能、产业雷同，没有形成合理的分工合作系统。
（三）城镇化速度领先于工业化
在多数国家的现代化进程中，工业化与城镇化大体同步，即随着工业的发展，越来越多的农村农业人口进入城镇。2014年甘肃省一、二、三产业的比重为15.4：50:51.4，城镇化率为41.68%，比工业化率高8.57个百分点，说明甘肃省的城镇化水平高于工业化水平。经验与理论分析证明，城镇化过慢，工业化将缺乏市场需求的支撑而失去动力；工业化过慢，城镇化就会缺乏足够的产能供给，城镇化也将失去依托。
三、甘肃新型城镇化建设的发展机遇
（一）政策体系为新型城镇化建设提供了市场机遇和政策基础
一是城镇化已纳入国家发展战略。党的十八大报告、十八届三中全会对推进新型城镇化作出了战略部署，并指出新型城镇化的核心是人的城镇化。二是产业转移带动城镇化发展。目前，我国相当一部分产业正在由东部沿海地区向中西部欠发达地区、由大中城市向县域地区转移，城镇化获得了快速发展的新机遇。从发展趋势看，中西部城镇化发展空间很大。三是户籍制度改革助推城镇化发展。2012年国务院发布了《关于积极稳妥推进户籍管理制度改革的通知》，进一步放宽了中小城市和城镇户籍限制，有助于加快城镇化进程。
（二）甘肃建设的快速发展将推动城镇化的加速阶段
众多权威资料表明，城镇化过程大体经历三个阶段。最初阶段城镇化发展比较缓慢，非常艰难，是社会生产力和经济实力较低水平的反映。当城镇化达到一定水平以后，开始进入城镇化的第二阶段，即加速发展阶段。随着工业比重达到40%左右、城镇化率超过30%，甘肃省进入工业化和城镇化加速发展的重要阶段，必须加快工业化、城镇化进程，努力缩小与全国发展水平的差距。同时，按照转变发展方式的要求，积极推进产业创新和结构调整，加快信息化和工业化高度融合的新型工业化发展，进一步提升中心城市带动和中小城市支撑作用，促进人口、产业向城镇加快集聚，统筹城乡协调发展。
2.对建设和谐世界进行了新思考。报告提出：“在国际关系中弘扬平等互信、包容互鉴、合作共赢的精神，共同维护国际公平正义。”［1］“要遵循联合国宪章宗旨和原则，坚持国家不分大小、强弱、贫富一律平等，推动国际关系民主化，尊重主权，共享安全，维护世界和平稳定”［1］；“要尊重世界文明多样性、发展道路多样化，尊重和维护各国人民自主选择社会制度和发展道路的权利，相互借鉴，取长补短，推动人类文明进步”［1］；“要倡导人类命运共同体意识，在追求本国利益时兼顾他国合理关切，在谋求本国发展中促进各国共同发展，建立更加平等均衡的新型全球发展伙伴关系，同舟共济，权责共担，增进人类共同利益”［1］。
（三）金融机构为甘肃省新型城镇化建设提供了有效的金融支撑
一是城镇综合改造。包括土地整治和城镇的整体改造，都需要大量资金，政府有限的财力难以独立支撑，必然需要银行信贷支持。二是城镇专项基础设施和公共服务设施建设。包括对城镇的道路、水电、燃气、垃圾处理以及教育医疗、卫生、文化等公共服务设施，产生大量有效金融需求。三是县域产业支撑建设。包括园区建设、园区企业、新兴服务业等领域的金融需求。四是县域房地产尤其是保障性住房的建设需要亟大的金融支持力度。2014年末，甘肃省法人金融机构114家，网点4670个，实现乡镇全覆盖。近几年来，除了政策性银行、国有商业银行、股份制银行以及甘肃银行、兰州银行、农村信用社以外，甘肃省还相继设立了村镇银行16家，资金互助社4家，这些金融机构为金融支持新型城镇化建设提供了有力的资金保障。
（四）社会事业发展和人民生活水平的提升成为新型城镇化发展的必然保障
随着经济发展，甘肃省城乡人民生活水平显着提高，但社会发展仍然滞后，处于全国“社会发展低水平地区”，城乡居民收入处于全国后位。要全面落实国家关于把保障和改善民生作为根本出发点和落脚点的要求，抓住机遇，加快社会事业发展，增强基本公共服务供给保障能力，不断提高人民群众生活水平和质量，促进经济社会协调发展。
四、甘肃省新型城镇化发展的政策建议
（一）加快产业结构调整，强化新型城镇化支撑体系
要抓住我国经济总体转型、西部大开发战略实施和国务院支持甘肃经济社会发展等有利时机，尽快培育发展各个城市的主导产业、支柱产业、骨干龙头企业和产业集群。要积极调整优化产业结构，用区域发展政策指导城市空间布局、产业分工和资源配置，避免趋同发展，低水平竞争。一是要加快工业化进程。各城镇要明确功能定位和产业发展方向，走各具特色的新型工业化道路。二是要大力发展现代服务业。积极创新服务业管理体制和机制，调整和优化服务业结构，改造提升传统服务业经营模式，推进现代服务业发展。三是要大力发展现代农业，提高农业的产出水平，增加农民收入，逐步缩小城乡差距。
（二）创新资金筹集方式，增强基础支撑
甘肃省的城镇化正处在发展的上升期，大量农村人口向城镇转移是必然趋势。经过多年努力，城镇基础设施有了明显进步，但基础设施相对滞后的现状没有根本改变，城乡之间基础设施建设不平衡，不同城市之间差距较大，最根本的原因是基础设施投入不足。城镇空间的扩大，基础设施的建设难以避免，需要有大量的资金投入。甘肃省各级政府财力有限，多数地区土地溢价收益相对较小，依靠政府很难保证基础设施建设需要。必须改革创新，把市场的力量与政府的作用整合起来，采取市场运行方式，引导企业资金、社会资金、境内资金和境外资金投入基础设施建设。支持县（市）和小城镇建立城镇建设投资融资平台，真正发挥财政资金“四两拨千斤”的撬动作用。鼓励企业运用多种方式参与小城镇建设和村庄整治。整合各类资金，集中投放到重点城市和最有条件率先发展起来的区域，催生规模效应，形成若干城镇发展极。必须充分利用城镇已有设施和条件，提高土地和城镇空间利用率。
（三）完善金融服务，促进城镇化发展
城镇化融资创新是一个系统工程，涉及到债券、资产证券化、股权融资、金融租赁等多种形式，需要各种金融主体的深度参与，尤其要发挥好大型银行的主导作用，与高度城镇化相匹配的产业结构应以服务业为主导，离不开金融业的信贷服务支持，金融机构除了改进已有的金融服务业外，还要充分运用各种金融工具进行组合创新，充分利用融资租赁、信托、融资担保等手段，消除金融服务壁垒，推动全社会资本的优化配置；借助快速发展的互联网金融来实现普惠金融和小微金融目标，让城市成为创业的热土和就业的主渠道，在服务新型城镇化的道路上做大做强金融服务。
（四）构建城镇体系，形成城市间合理的分工合作体系
层次性强、结构合理的城镇体系是一种完善的城市规模等级结构体系，也是实现区域资源整合的必要条件。不断完善甘肃省城镇体系将是一个长期艰巨的任务，扩大中小城市规模，提升服务水平、搞好功能分工，将是促进甘肃省经济一体化进程的重要内容。按照甘肃省区域发展战略的要求，甘肃省要构建多极化城镇体系，形成若干城镇群。各城镇要明确在各级城镇体系中的地位和作用，拓宽联系渠道，主动参与城市群的产业分工，积极争取上游城市的产业转移和资金技术等要素的转移，捕捉机遇、主动发展，形成城市间合理的分工合作体系。
（作者单位:中国人民银行兰州中心支行）
责任编辑：康伟
