张菲
摘 要：“一带一路”为我国未来相当长时期的开放发展和国际合作描绘了蓝图，内蒙古在我国向北开放和建设中蒙俄经济走廊方面，具有独特的优势地位。内蒙古的开放，经历不同时期的调整，最终还是定位为以“向北开放”为核心的全方位对外开放。内蒙古对外开放战略的落实面临一些国际和国内的问题和挑战，需要从多个层面加以推动和解决，包括：扩大视野格局、加强宣传造势、提升产能合作、提高金融服务水平、带动腹地发展，最后还要立足长远，扩大科技、教育、人文交流和双边特色旅游，扩大民间共识。
关键词：内蒙古 向北开放 中蒙俄经济走廊 一带一路
“向北开放”在我国总体开放战略具有举足轻重的地位，内蒙古紧紧抓住国家实施“一带一路”建设的重要机遇，以“向北开放”为核心，实施全方位的对外开放。内蒙古在对蒙开放中的地位和作用无可替代，在对俄开放中优势明显，已经在中俄蒙经济走廊建设中发挥重要作用。
一、内蒙古在向北开放和建设中蒙俄经济走廊的优势地位
（一） 地理区位
内蒙古地处中国北疆，横跨东北、华北、西北，毗邻黑龙江、吉林、辽宁、河北、山西、陕西、宁夏、甘肃8省区，与俄罗斯、蒙古国接壤，在国家向北开放中占有重要区位优势。内蒙古属于国家西部大开发、东北振兴和环渤海经济圈的重要组成部分，具有深化国内区域合作空间广阔。
（二）政策支持
内蒙古作为“向北开放”的前沿和窗口，不但有国家层面的政策支持，内蒙古自治区也积极出台了相关的配套政策和文件。
1.国家政策
2015年3月28日，国家发改委、外交部、商务部联合发布的《推动共建丝绸之路经济带和21世纪海上丝绸之路的愿景与行动》中，对内蒙古和黑龙江在“一带一路”规划中的定位予以明确指出，要发挥内蒙古联通俄蒙的区位优势，共同建设“向北开放”的重要窗口。2015年11月，国家发改委批复《内蒙古自治区建设国家向北开放桥头堡和沿边经济带规划》。2016年6月23日中蒙俄三国共同签署了《建设中蒙俄经济走廊规划纲要》，明确了合作的宗旨、领域、原则和实施机制、资金来源等详细内容。2016年9月13日，经国务院批准，国家发改委正式公布《建设中蒙俄经济走廊规划纲要》，这标志着“一带一路”框架下的第一个多边合作规划正式启动实施。
2.自治区层面政策
内蒙古自治区党委、政府为积极推进全方位开放战略、配合实施国家“一带一路”建设，深入推进中蒙俄经济走廊建设，截至2016年年底，先后出台了12项配套政策文件，包括：《内蒙古自治区人民政府关于加快推进满洲里国家重点开发开放试验区建设的若干意见》《关于进一步加强同俄罗斯和蒙古国交往合作的意见》等4项意见；《内蒙古自治区创新同俄罗斯、蒙古国合作机制实施方案》《内蒙古自治区参与建设“丝绸之路经济带”实施方案》等5项实施方案；《内蒙古自治区深化与蒙古国合作规划纲要》《内蒙古自治区与俄蒙基础设施互联互通总体规划（2016—2035 年）》等3项规划。
（三）平台载体
1.口岸
内蒙古自治区拥有铁路、公路、航空19个对外开放的口岸，其中对俄开放口岸6个，国际航空口岸3个。二连浩特口岸是中国对蒙最大的口岸，满洲里口岸是对俄贸易最大的陆路口岸。一个满洲里口岸的年过货量甚至超过了黑龙江所有口岸过货之和。满洲里口岸已经实施了“一次申报、一次查验、一次放行”“365天24小时预约通关”。“随到随放”的通关服务大大提高了出境运输的效率，有效降低了运输的时间成本。
2.交通
内蒙古内铁路、公路连俄、连蒙，京新、京藏、包茂、二广、丹锡、大广、珲乌、绥满高速，使得内蒙古能够便捷地“北上南下、东进西出”。截至2017年9月，经内蒙古开行的跨境班列线路有苏满欧、粤满欧、郑连欧等40余条，其中从自治区始发的有赤满欧、通满欧、满俄欧、满俄白、（包头—阿斯塔纳）中亚班列10条线路。多条中欧班列路线，使内蒙古处于“南接内陆、北连俄蒙、直达欧洲”的欧亚陆路新经济走廊的重要区位上。
3.沿边开放地区
内蒙古有国家重点开发开放试验区、合作先导区和跨境经济合作区、边境经济合作区、综合保税区、跨境旅游合作区等对外开放平台。例如.满洲里和额尔古纳边境城市、满洲里和二连浩特重点开发开放试验区、满洲里和鄂尔多斯综合保税区、满洲里国家级边境经济合作区，二连浩特——扎门乌德跨境经济合作区。
4.产业集聚区
内蒙古已经形成呼包鄂、乌海及周边地区、乌大张合作区等经济集聚优势，建立了比较完善的产业体系，积极承接沿海地区和京津冀先进产业转移，强化产业对接合作。
5.跨境电子商务
内蒙古的赤峰、呼和浩特、包头、通辽等4个城市共拥有4家国家电子商务示范基地，在推进跨境平台的建设和国际电子商务示范城市建设等方面。内蒙古明确提出，到2020年创建10个电子商务示范集聚区和10个特色电子商务交易平台。
（四） 经贸关系
内蒙古对俄、蒙形成了劳动、资本、工农生产能力以及日用商品等出口能力。俄、蒙两国资源丰富，金属矿产品、原油、木材、焦煤等产品在内蒙古及中国其他地区有巨大市场需求，也可以通过直接投资和联合开发获得较大收益。
内蒙古的主要进出口贸易伙伴为蒙古国和俄罗斯。2016年，内蒙古对蒙古国进出口185.7亿元，下降8.7%；对俄罗斯进出口183.2亿元，增长10.0%；二者合计占同期内蒙古进出口总值的48.1%。
（五） 合作机制
自治区政府与蒙古国经济发展部建立了常设协调工作组，会同有关省区与俄罗斯7个地区建立了中俄边境和地方经贸合作协调委员会，内蒙古口岸办与俄罗斯边界建设署建立了定期会晤和联合检查机制，与俄罗斯后贝加尔边疆区、蒙古国建立了“边境旅游协调会议”制度。二连浩特与扎门乌德建立口岸协调联络和联席会议制度，在乌兰巴托设立了代表处，逐步形成了中蒙毗邻地区友好交往常态化工作机制。
二、内蒙古对外开放战略定位的调整
我国对外开放战略经历了由以沿海开放为重心，向沿海与沿边均衡开放并行的过程。内蒙古对外开放战略的调整结合了国家的开放战略和本区发展形势，逐步形成了“向北开放”为核心的全方位开放格局。
（一）“北开南联”，双向推进
20世纪90年代初，内蒙古面临的形势是资源丰富但资金短缺，人力资源充裕但智力资源不足，民营经济发展很弱，所以制定了“北开南联”，向北开放战略。当时的设想是“北开南联”，双向推进，承东启西，服务全国。
（二）“北开、东联、西出”
2000年初，内蒙古对外战略调整为“北开、东联、西出”，内涵与“北开南联”区别不大。但随着全区经济的高速发展和各类经济主体的日益壮大，上述战略对向北开放的指导性越来越差。突出表现在同时期，内蒙古进出口总额增长缓慢，外贸依存度进一步下降。2011年全区外贸依存度为4.4%，而全国的外贸依存度为47%，当年经自治区各口岸出境的货物95%以上为区外企业出口的区外产品，这种情况被称为“穿堂而过不留痕”。
（三）“向北开放”为核心的全方位开放
2013年以来，内蒙古主动搭乘国家“一带一路”战略的快车，积极落实习近平总书记2014年初考察内蒙古讲话精神，在2014年7月成立了以云光中副主席为组长的内蒙古“向北开放”领导小组，全面负责内蒙古“向北开放”工作的领导和政策协调。2015年11月《内蒙古自治区建设国家向北开放桥头堡和沿边经济带规划》获国家批复，这也标志着内蒙古“向北开放”从构想转为战略。
2016年11月26日内蒙古自治区第十次党代会提出，内蒙古要构建“北上南下、东进西出、内外联动、八面来风”的对外开放新格局，强调内蒙古要积极推进中蒙俄经济走廊建设，完善同俄蒙合作机制，深化各领域合作，加快建设我国向北开放的重要窗口。
三、内蒙古对外开放战略面临的问题和挑战
（一） 中国与蒙俄之间不对等的开放诉求
经过近40年的渐进式开放，中国已经形成互利互惠基础上与世界各国经贸关系的发展。向北开放就是向俄蒙开放，中国从中央到地方更多追求的是中国与俄蒙基于互补性基础上的经贸关系发展，并且认为双边经济合作越是密切发展，越有利于促进国家安全。俄蒙两国的对外开放则是国家安全至上的有选择的开放，带有更大的防范心理。特别是蒙古国因为历史渊源和地缘关系，对中俄两国不放心，存有戒心，大力发展与美国、日本、欧盟、印度、韩国等第三国的外交关系。
（二）对俄蒙的国际投资与合作竞争激烈
俄蒙两国丰富的资源能源及矿产吸引着众多国家争相与其合作。德国、韩国等加大对俄罗斯的投资。美国、加拿大、日本、韩国纷纷投资蒙古国。日本曾以各种优惠的条件，拉拢、吸引俄罗斯，干扰中俄的能源合作，影响俄罗斯远东开发中与中国的合作。日本又以各种捐赠、宣传方式等不断提升与蒙古国的关系。俄蒙两国在对外合作中拥有较大主导权。内蒙古虽然占据区位优势，但是仍然处于被选择的地位。
（三）对蒙古国投资风险较大
《蒙古国家安全构想》规定，蒙古对某一国家的经济依存度不能超过30%，中国连续十多年保持蒙古最大贸易伙伴国地位，2016年双边贸易额46.1亿美元，占蒙对外贸易总额的60%。截至2017年6月，中方对蒙非金融类直接投资达到41亿美元，占蒙吸引外资总额的30%，中国成为对蒙投资的第二大外资来源国。上述情况，已经引起蒙古国的警惕和防范。
根据近20年中国企业投资蒙古国的经验总结来看，投资蒙古国的风险较大。首先，蒙古国投资法具有很大的不确定性，尤其是跟矿产开发有关的法律，波动性很大。其次，对矿业投资许可证发放不规范。最后，蒙古国的社会环境不稳定，蒙古国的极端民族主义，“中国威胁论”针对中国公民的抢劫、勒索、绑架等案件屡见不鲜，这极大地增加了中国企业对蒙古国投资的风险。
（四）对俄罗斯的经贸合作落后于国内其他地区
当前内蒙古在对俄经贸合作的水平与黑龙江存在一定的差距。从双边贸易看，2016年，内蒙古自治区对俄罗斯进出口贸易总额27.73亿美元，其中：对俄出口6.28亿美元；自俄进口21.45亿美元。2016年，黑龙江省对俄罗斯进出口总额91.49亿美元，是内蒙古的3.2倍。其中，对俄出口16.90亿美元，是内蒙古的2.7倍；自俄进口74.59亿美元，是内蒙古的3.5倍。从对俄投资看，2013年到2015年这3年，内蒙古新增备案对俄投资企业为74家，投资总额累计3.48亿美元；而黑龙江为211家，是内蒙古的3倍；累计投资金额为66.09亿美元，是内蒙古的19倍。此外，对俄基础设施的互联互通、口岸数量、境外合作园区以及配套政策、金融合作、人才培养、民间交流等软硬实力方面，黑龙江均比内蒙古占明显优势。
四、政策建议
（一）扩大向北开放的视野和格局
向北开放是中央交给内蒙古的重要任务，是建设中蒙俄经济走廊、落实“一带一路”战略的重要环节。从国家层面来看，“蒙俄”走廊是连接欧亚大陆“北上西进”的一条关键走廊。因此，内蒙古“向北开放”中的对俄蒙开放无疑是“中蒙俄经济走廊”建设的重中之重，是内蒙古融入国家“一带一路”战略的关键所在。要将对俄蒙经贸合作有效地结合到对欧洲、对全球的开放格局中来考虑，这才能提升和促进内蒙古开放型经济水平的视野和格局。
（二）善于宣传，善于借势造势
要善于宣传，能够将内蒙古对俄对蒙开放的特殊地位以及内蒙古在“向北开放”中的关键角色凸显出来，提出更为鲜明、更加大气、更易宣传的标语。文句中能充分体现内蒙古的独特开放优势，体现自治区政府的开放决心，体现中央、自治区、地方各级政府从战略规划到具体落实执行的一致性。要善于造势、借势，要借国家“一带一路”战略的推进、中蒙俄经济走廊建设的提速，顺势而为，造势而上，借势而起。
（三）提升内蒙古对外开放合作水平，建立国家级“沿边自贸区”
2016年，国务院新设了7个自贸区，选地从沿海到内陆，充分体现了国家自贸区战略的新布局、新思路。当前，沿边自贸区建设尚未提上日程，内蒙古应抢抓时机，力争将中国第一个沿边自贸区放在内蒙古，依托“呼包鄂”产业经济发展优势、发挥二连浩特、满洲里对蒙、对俄开放合作基础，形成3个片区的沿边自贸区，服务“向北开放”，助力中蒙俄经济走廊建设。
（四）以产能合作为核心，突出内蒙古优势和特色，避免恶性竞争
对俄蒙开展产能合作是实现内蒙古“向北开放”提质增效升级的重要举措。首先，按“重点领域+龙头企业+对方重点州市市场”为思路，积极与俄蒙地方政府建立产能合作协议。其次，要努力搭建对俄蒙产业合作和承接载体，要早日建成国家级境外经贸合作区，继续新建或扩建在边境经贸合作区。再次，要吸引外商投资，发展陆桥经济，壮大口岸经济，提升外贸对内蒙古自治区经济发展的拉动力和扩大对俄蒙的日用消费品工业出口。
（五）提高金融便利措施，加快健全对俄蒙跨境金融服务体系
首先，充分发挥内蒙古金融优势，打造中蒙俄金融联盟。推进包商银行、内蒙古银行与俄方银行共同签署推进中俄本币结算的意向书，加快健全对俄对蒙跨境金融服务体系，为深化内蒙古对俄对蒙金融合作及贸易往来提供重要的支撑和保障，努力打造以呼和浩特为中心的中蒙俄金融联盟。其次，拓宽内蒙古企业对俄合作融资渠道，构建有针对性的融资长效机制。支持和协助企业向国家政策性银行申请两优贷款，参与中蒙俄经济走廊基础设施建设。
（六）创造条件带动区内腹地经济发展
内蒙古也要积极创造条件，给内地搭台。助力内地各省区借内蒙古之区位优势、口岸优势、通道优势、政策优势来拓展对俄合作，依托内蒙古、联合内蒙古、共同扩大对俄、对欧进出口贸易。而在这一过程中，内蒙古不仅可以继续扩大对俄合作的优势，同时也可以不断夯实其带动内地及南方省区对俄、对欧合作的中介地位，体现出其“向北开放”“南联北进西通欧洲”不可替代的价值。
（七） 立足长远，扩大科技、教育、人文交流和双边特色旅游
作为对俄蒙开放的前沿窗口，内蒙古不仅应重视在经贸领域上的合作，同时也应该在诸如科技、教育、人文、旅游等领域合作上发挥地方优势。一是科技合作。鼓励本地高校、科研院所、重点企业与俄方就展开技术合作研发，内蒙古可积极推动在满洲里或包头建立中俄科技合作园。二是教育合作。促进与俄蒙高校科研人员交流、互访，加强蒙语，重点是俄语人才的培养。三是人文交流。积极配合国家，推动中俄、中蒙“国家年”“语言年”“旅游年”等活动。四是双边旅游合作。要立足口岸特色，突出跨境亮点，推动满洲里、呼伦贝尔等市建立中俄跨境旅游合作区。
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（作者单位： 商务部国际贸易经济合作研究院）
责任编辑：张莉莉
