高鸿雁

摘  要：日前，国务院出台《国务院关于推动内蒙古高质量发展奋力书写中国式现代化新篇章的意见》（以下简称“意见”）就支持内蒙古加快落实“五大任务”和实现闯新路、进中游目标，推动高质量发展提出具体意见。围绕积极融入国内国际双循环，推动向北开放重要桥头堡建设提质升级提出一系列重大支持政策并制定了清晰的行动路线图。本文围绕《意见》主要内容，立足内蒙古开放基础与条件，深入挖掘优势与潜力，有效疏导开放面临的瓶颈和制约，提出推动内蒙古建设向北开放桥头堡提质升级的主要思路和对策建议。

关键词：向北开放     桥头堡     提质升级

一、基础条件和主要优势

（一）地理位置独特，区位优势突出

内蒙古处于我国北部边疆地区，总面积约占全国国土面积的1/8，内与黑吉辽晋冀陕甘宁等八省区毗邻，是我国东南沿海地区及京津冀地区“西出北上”的主要通道和关键枢纽。同时，作为国家西部陆海新通道的重要门户，是推动东北四省区陆海内外联动开放发展不可或缺的平台和支撑。对外与蒙古国、俄罗斯接壤，边境线长4000多公里，约占全国陆地边境线的19.4%，拥有满洲里和二连浩特两个向北开放的通道，处于中蒙俄经济走廊的咽喉要道，在“一带一路”和中蒙俄经济走廊建设中的地位举足轻重。有效发挥内蒙古联通俄蒙和向北开放重要窗口的区位优势，对推动东北4省区陆海内外联动开放发展具有重要和不可替代的作用。

（二）口岸布局优化、口岸功能丰富

口岸作为国家对外开放的门户与重要支撑，是新时期对外开放和发展外向型经济的桥梁，发挥着融入双循环格局新发展格局，打造向北开放桥头堡建设的重要使命。近年来，口岸布局不断优化、口岸功能大幅提升、口岸效能充分释放。全区现有经国务院批准的对外开放口岸20个，其中，铁路口岸2个、公路口岸12个、航空口岸6个，形成综合性、立体化、多方位的口岸开放新格局。满洲里、鄂尔多斯、呼和浩特3个综合保税区先后封关运营，包头、赤峰、乌兰察布、巴彦淖尔保税物流中心（B型）封关运营。口岸开放呈现出开放逐步拓展、功能持续完备、能级有效提升的良好发展态势。

（三）开放平台功能拓展，内生动力不断增强

开放平台在服务和融入新发展格局、提升对外开放水平层级中发挥重要作用。当前，内蒙古在建设全域开放平台上取得了稳步进展，已建成包括国家重点开发开放试验区、边民互市贸易区、边境经济合作区、综合保税区等在内的各级各类开发开放平台，开放平台在基础设施建设、运营管理、人才支持、资金扶持等方面得到大力支持。全区现有的满洲里综合保税区、呼和浩特综合保税区和鄂尔多斯综合保税区3个综合保税区聚焦主责主业，以创新实干推动开放发， 2022年3家综保区进出口值实现快速增长，全年进出口值同比增长50.1%，开放平台韧性强、潜力大、活力足，切实推动高水平开放发展走深走实，为高质量发展奠定的坚实的基础。

（四）外贸规模稳中有升，通关过货量持续提升

2022年，内蒙古外贸在面对一系列困难挑战的情况下逆势增长。全年进出口总额实现1523.6亿元，其中与“一带一路”沿线国家贸易额达到了935.5亿元，较上年分别增长23.2%，同比增长29.6%。具体来看，内蒙古与俄罗斯贸易额195.3亿元，同比增长达到13.1%，同蒙古国贸易额463.6亿元，同比增长高达48.1%。从通关过货量来看，2022年，全区口岸进出境货运量5842.2万吨，同比增长达到14.7%。2023年上半年，全区口岸过货量奋力提速，全区口岸进出境货运量约4700多 万吨，切实实现上半年口岸货运量“双过半”，创历史同期新高。从中欧班列运行情况来看，2022年，全区进出境中欧班列7337列，较上年增长19.1%。中欧班列在内蒙古参与“中蒙俄经济走廊”建设中，在推动内蒙古扩大开放进程中发挥了重要作用。

二、主要问题和瓶颈制约

（一）区位优势没有转化为开放优势和发展优势

外贸规模较小，在全国处于末端。2022年，内蒙古外贸进出口总额1523.6亿元，占全国外贸进出口总额的0.36%，分别是同期重庆的18.7%、黑龙江的57.5%、广西的23.1%、陕西的31.5%。对“一带一路”沿线国家进出口总额935.5亿元，是同期广西的26.5%，重庆的42.3%。外贸依存度较低，开放程度不高。从对外贸易依存度来看，2022年，内蒙古对外贸易依存度为6.58%，而同期全国对外贸易依存度为34.7%、黑龙江16.68%、广西25.11%、陕西14.75%、重庆28.01%。内蒙古出口依存度低于全国17.1个百分点，进口依存度低于全国11.1个百分点，出口依存度、进口依存度均低于较黑龙江、广西、陕西、重庆等省区。对外贸易依存度低，对外开放程度低，导致无法吸引优质生产要素的流入，市场经营活动的活力较差，无法形成规模生产，影响和制约开放发展。

（二）口岸基础设施难以支撑可持续发展

口岸所在地区地方政府财力不足，难以支撑口岸持续发展，以至于口岸基础设施建设长期滞后，通关能力不能满足对外贸易的需求。口岸运输、承载、接卸能力不足，机械化程度低，造成车辆滞留、口岸拥堵，既有站规模、标准、效率已不能适应日益增长的口岸进出口需求，亟待整体扩能改造。二连浩特口岸功能不完善，铁路站场车站承载、接卸能力不足，机械化程度低，严重超负荷运转，跨境运输、公铁联运设施仍然滞后。集二线基本处于饱和状态，最大通过能力仅1000万吨。运力不足已成为制约口岸对外贸易发展的瓶颈。

（三）口岸与腹地产业联动整体水平低

受口岸地区自然条件、交通运输、产业基础、配套能力等因素影响，口岸招商引资难度较大，口岸地区产品和服务、产业链的供给无法满足国内外市场需求，产业发展受限。进出口加工业方面，口岸进口资源和加工企业原材料流失严重，进口资源大部分“穿岸而过”，返程货物集散、落地加工功能被严重弱化，加工型企业向其他省区转移趋势明显，影响了边境小额贸易和进口资源加工业的发展。边境特色文化旅游业方面，旅游业与其他相关行业有机融合程度不深。清洁能源产业方面，新能源外送通道建设滞后，就地消纳能力低。国际贸易物流业方面，货代公司多、自主经营少。中欧班列过境班列迅速增长并没有给口岸地区带来巨大的经济效益。

（四）创新合作机制有待完善

国家在批复试验区设立时未赋予相应的自主权，开发开放试验区的制度创新空间较小，开拓创新意识不强，加之目前尚未建立试验区先行先试的容错机制，同时受体制、机制、审计、督查等制约，创新动力明显不足，自主创新迟滞不前。对外合作交流机制有待健全。主要表现在中蒙俄三方在政策衔接、标准对接、法律保障、合作研究以及体制机制、资金融通等方面存在着不协调不可持续的问题，多元化、一体化的合作有待于进一步完善。跨国风险防范机制有待完善。俄蒙政策稳定性较低、接续性不强对内蒙古边境口岸贸易投资影响较大，亟待完善风险防范机制与投资贸易争端解决机制。配套支持政策还需要进一步提升。目前，内蒙古已出台的一些配套支持政策文件以宏观层面居多，在推进促进金融创新、国际产能合作、对外投资与对外贸易等方面的支持政策体系还需要落深落实。配套支持服务体系不健全，存在融资渠道窄、担保体系不健全、投资信用保险发展滞后、金融机构服务能力不足、政策支持力度不够等问题。

三、实现路径和对策建议

（一）全方位融入国内大循环、国内国际双循环

全方位宽领域多层次扩大开放。加强与环渤海港口交通基础设施对接，发展陆海联运、空铁联运、中欧班列有机结合的联运服务模式。加强与京津冀、长三角、粤港澳地区合作交流，深化同哈长城市群、辽中南城市群、关中平原城市群等区域合作，积极承接产业转移，建设承接产业转移示范区，支持与其他省区市、与沿海港口共建产业园区，推动区内产业链、创新链、供应链、物流链、价值链与全国大市场全面对接、深度融合。深度融入“一带一路”建设，深化与沿线国家装备制造、文化旅游、教育医疗、信息通讯、资源开发利用、基础设施建设等领域务实合作，扩大贸易规模，集中布局一批过境资源加工园区和项目，发挥我国向北开放重要桥头堡作用。

（二）推动构建开放型经济新体制，提升开放层次和水平

充分发挥开放平台牵引作用，做强开发开放平台。推动满洲里国家重点开发开放试验区、二连浩特国家重点开发开放试验区建设，统筹推进跨境电子商务综合试验区、边境经济合作区，综合保税区、边民互市贸易区、外贸转型升级基地等平台和载体的建设，按程序积极争取设立中国（内蒙古）自由贸易试验区，打造对外开放创新高地和开发开放的试验区。深入推进与“一带一路”沿线国家在生态环保、国际产能、基础设施等领域务实合作，从技术、标准、品牌、质量、服务等领域加快培育竞争优势，进一步扩大对外开放的领域范围，提升对外开放的层次水平，确保开放的质量、效率与效益的同步提升，进而增加内蒙古开放的影响力与竞争力。

（三）发展泛口岸经济，推进口岸与腹地联动发展

统筹口岸、通道和各类开放载体建设，优化口岸发展布局，科学谋划，整合口岸资源配置，分类推进口岸发展，明确口岸功能定位，建设专业、高效、智能新型口岸。着力改善口岸通行条件，推进主要枢纽节点、货物集疏中心和资源转化园区建设，改变口岸同质化竞争、孤立式运行状况，以枢纽口岸和区域交通枢纽节点城市为中心，发挥口岸与腹地盟市自身优势，加快口岸与腹地盟市之间产业合作发展，不断扩大贸易规模、夯实产业基础、提升辐射能力。

（四）加快基础设施配套能力升级改造

优化口岸资源配置，加强面向腹地的重大基础设施和重要枢纽节点建设。积极协调国家、自治区相关部门，给予口岸基础设施工程项目倾斜支持，加快核准项目实施；推动集宁至二连浩特铁路双幅电气化改造工程，建议自治区政府协调交通运输部、国铁集团统筹考虑，在核准立项、投资建设方面给予支持帮助。加强口岸通关、保税物流、集疏运铁路等设施建设。完善满洲里、二连浩特口岸功能，集中力量实施通道能力建设工程，提高口岸过货能力、通关服务能力。加快推动满洲里铁路口岸升级改造，将机械化、信息化、智能化改造纳入国家铁路站场建设改造计划。推动满洲里、二连浩特口岸中欧班列集结中心建设，增强中欧班列通道服务功能。加大二连浩特铁路站场改造，建设集装箱堆场、提升机械化、信息化水平，推动二连浩特铁路车站口岸物流通关能力建设，进一步解决铁路运输瓶颈制约，增强口岸通达能力。支持乌兰察布——二连浩特国家物流枢纽园区建设，加快乌兰察布七苏木保税物流中心扩区升级。

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（作者单位：内蒙古自治区宏观经济研究中心）

责任编辑：张莉莉