吴良鸽
摘要：文章以 L 市城投公司为例，研究了地方城投公司的市场化转型路径。首先，分析了城投公司目前面临的外部困局和内部问题，指出了市场化转型的必要性和紧迫性。其次，探讨了城投公司的转型模式，包括剥离政府职能、经营性业务补充、资源整合、建立现代企业制度、调整融资和负债情况等方面。最后，以 L 市城投公司为案例，具体分析了其市场化转型的背景、动因、方案和效果。
关键词：地方城投公司；市场化转型；转型路径
地方城投公司作为地方政府在经济活动中的关键参与者，扮演政府代言人角色，深度涉足政府主导的土地开发、城市建设和公共服务项目等领域。城投公司不仅推动地方经济和社会进步，更解决了政府在相关领域的融资和管理难题。但其作为非盈利法人组织，当前处于产业经济结构调整的大背景下，亟待应对众多挑战。一是国家自2010年起已发文强化地方融资平台管理，明确“九个不得”与“市场化转型”等要求，再到近年来将防范金融风险，尤其是地方债务问题上升为核心任务，表明中央决意实施严格监管，加强金融风险控制。二是受到国家对隐性债务政策的严格制约，金融机构的融资政策也趋于保守，因此地方城投公司急需探索新的自我造血策略，突破传统投融资模式，以市场化途径承担融资责任，为公司的规范化、持续性和高质量转型提供动力。三是党的二十大指明国企改革方向，要求加强国有经济结构优化，强调核心竞争力的培育，暗示城投公司转型压力与动力双增。这不仅从理论角度，有助于丰富城投公司在新环境下的市场化转型路径，更在现实中，为国有资产高效利用提供借鉴，从而实现国有资产保值增值和防范地方政府债务风险的双重目的。
一、城投公司目前面临的形势
（一）外部环境下面临的困局
城投公司的主要角色是城市基础设施投融资建设的主体，作为政策驱动的非市场经济体现，其运作模式随政策变化而适应。有两个核心因素对其经营发展影响明显：一是城市化进程。据国家统计局与Our World in Data显示，2016年全球城市化率主要分布于40%～60%区间，而我国则为56.74%，迅速增长至2022年的65.22%，增幅8.48%。特别是L市城投公司于2015年成立，16～20年间基础设施业务尤为繁重。但随着国家对债务的管控策略转变，该公司的平台功能开始减弱。综合全球40%的国家和地区城市化率超80%的数据，中国城市化仍有较大潜力，但受政策调整，其进程会稍有放缓，如2022年我国城市化率仅增长0.5%。二是调控政策方面。伴随《国务院关于加强地方政府性债务管理的意见》等系列政策出台，目的在于规范地方政府融资行为，剥离城投公司的融资平台功能，并强调金融机构不得新增涉及地方政府隐性债务的贷款。加上城市化速度的减缓，城投公司的传统模式面临挑战，平台功能将逐步退化，需强化其市场经济属性。
（二）内部治理积累的问题
内部治理方面，城投公司由于长期以政府主导且行政干预式的运营，导致其治理模式积累了许多问题。一是城投公司通常背负着大量债务，这些债务主要用于承担公益性项目建设以及偿还存量债务。但大部分公益性项目往往缺乏可持续的盈利来源，因此城投公司自身的偿债能力较弱，无法依靠项目运营获利来偿还债务。这就导致了“借新债还旧账”的恶性循环，即只能不断举新债来偿还旧债。另外，城投公司还严重依赖政府补贴来维持运营。当融资渠道受限时，城投公司将面临无法偿还大量债务的极高风险。二是大部分城投公司在成立之初并未规划明确的经营定位和长远发展战略。它们往往是依靠原有的垄断地位和优势资源，进行多元化经营。但是，在外部政策环境发生变化后，这些城投公司暴露出自身缺乏核心竞争力的问题。没有核心竞争力的城投公司，一旦丧失了原有的垄断优势，其业务将难以为继。三是在用人机制和薪酬机制方面，城投公司多存在任人唯亲、关系户就业等问题，这损害了企业选贤兴才、薪酬体系的科学性与公平性。同时，城投公司的薪酬机制改革也面临困境，市场化薪酬难以落实，而限薪政策又影响了人才引进。这些问题损害了企业激励约束机制的有效性。四是城投公司存在典型的国有企业文化问题，如“大锅饭”文化和官僚主义，这在一定程度上滋生了懒政等问题，严重影响了企业效率。员工的积极性不高，也影响了团队合作。五是在业务运营方面，城投公司受政府主导且行政干预式的影响，在项目运营上往往无法及时根据市场变化调整经营策略。这导致其持有的资产无法有效进行盘活，经营方式仍然僵化，也无法获得市场化的盈利。
二、城投公司的转型模式分析
（一）转型背景
近年来，各监管部门强化了对城投公司的指导，既通过直接监管，又通过对相关金融机构的间接指导，形成了一套对地方政府及城投公司的综合治理体系。其中，中心议题为政企分开、隐债控制以及市场化转型。一系列政策的实施明显限缩了地方政府、城投公司及金融机构在项目投资建设的活跃度，尤其是城投公司传统的公益代建业务大幅减少，使其面临前所未有的市场化转型压力。市场化转型之所以迫在眉睫，一是因为城投公司在现有模式下的生存空间已日渐收窄，传统公益代建模式不再可持续且缺乏金融支持；二是企业需拓展新业务以保障持续运营和资金需求。而实现真正的市场化转型不仅要求城投公司从财政部的隐债名单中独立出来，还需在业务、产业和管理等各领域实现深层次的市场化改革，确保其在市场中确立竞争地位。
（二）转型方式
总结相关政策（如四川省人民政府《关于进一步加强政府债务和融资管理的通知》）、研究报告和笔者的实际调查研究，笔者认为城投公司市场化转型通常可参考以下方式。
1. 直接剥离政府职能
对于规模较大、行业竞争力较强、具有相关专业资质、管理规范、具备生存能力的融资平台公司，可直接剥离其政府融资的职能，脱离融资平台的身份。通常方式是妥善处置存量债务，清偿政府隐性债务（若有），逐渐剥离政府代建等业务，转型为一般企业。
2. 经营性业务补充
对于主要从事政府融资而竞争力不强的小型平台公司，其转型策略可着眼于扩展原业务的上下游产业链，实现多元化。以公益性基础设施代建融资为例，其产业链涵盖了市政建设、园林绿化、电网搭建、金融、设备租赁及建材等业务，企业可结合地方资源与自身优势，设立子公司专营这些领域，形成一种集团投资、子公司建设到政府回购的闭环运作模式。这种模式不仅提高项目效率、降低成本，而且在项目建设的全程中都能得到金融机构的资金支持，从而实现融资渠道的多样化。具备特定技能的城投公司，一是能够利用新的经营领域创造稳定现金流；二是在代建项目完全回购后，可以市场化地接手政府项目，将原融资模式转为施工承包等市场化运作，推动企业由纯融资平台向市场化国有企业转型。
3. 资源整合—城市运营服务商
（1）注资。
城投公司在市场化转型过程中，对注资及其形式的选择显得尤为关键。一是经营性资产注入，它可为公司提供盈利途径和行业发展机会。二是特许经营权注入，具有更高的社会意义和经济效益，政府通过与投资者的公开约定如特许经营权和财政补贴等，确保其长期稳定收益，同时，投资者可按市场化原则举债，并承担偿债责任，而政府不负偿债义务。特许经营通常涉及城市基础设施建设如水务、供电等公益性事业，对城投公司而言，这不仅是其专业领域，还可增强其造血功能，扩展融资渠道。更进一步，公司应结合国家产业战略，创新探索如新能源和绿色经济等新的特许经营资源，旨在短中期增资创现金流和长期战略布局。
（2）平台整合及股权划转。
根据中债资信地方政府及城投行业研究团队报告，全国多地政府正积极对区内平台公司进行股权重组与业务整合：一是通过股权划转与并购，消减同质化竞争，兼并小型同业者，达到业务集中与管理成本降低的双重效益；二是将众多分散企业整合为巨头，不仅拓展企业体量，提升区域地位，而且丰富产业链，加强综合实力，从而促进其主体信用上升；三是混合所有制改革，引入多样股东，既增添企业活力、拓宽经营板块，又助力城投公司在资金压力中稳健发展，进而推动其市场化转型。此般整合使城投公司快速壮大，资源集中，进而享有更多的管理效益、政府支持和融资渠道，确保其在业务竞争中处于优势地位。
（3）延伸－国有企业改革之商业类和公益类企业。
根据中共中央及国务院印发的《关于深化国有企业改革的指导意见》，国有企业被明确划分为商业类与公益类，实施分类管理与考核，旨在推动其与市场经济更深入地融合。一是对于商业类国有企业，强调其需按市场化要求进行商业化运作，其主要考核指标聚焦于经营业绩、国有资产保值增值及市场竞争力；二是针对公益类国有企业，该类企业的核心目标在于民生保障、社会服务以及公共产品与服务提供，同时鼓励非国有实体参与其经营，而其考核重点则侧重于成本控制、服务质量、运营效率和保障能力，并结合企业特性差异化地评价其经营与资产保值增值表现，其中社会评价作为一个重要考核内容。此外，城投公司由于其属性与公益性国有企业相近，常被评级机构定性为公共事业类企业。
（三）建立中国特色现代企业制度
我国现代企业制度概念于1993年中共十四届三中全会首次亮相，其主要精神一是区分所有权和企业法人财产权，借助公司制消除所有者与经营者间的利益不均与信息不对称；二是在2016年的会议中进一步强调，借助这一制度，实现党的领导与公司治理的高度融合；三是根据党的二十大报告，致力于整治政企不分、产权模糊、权责不明的难题，推行职业经理人模式，明确国有资产的所有权和经营权划分，并刷新政企关系，结合科学管理与激励约束；四是政府在大体上负责宏观调控、行业管理、市场监管，坚守由党领导的现代管理制度原则，而对企业直接管理和经营干预持保守态度，确保企业在市场规则下自主、自负盈亏，同时指导企业优化内部管理、制定切实激励策略；五是结合惩罚与奖励，激发企业竞争动力，目的在于培养在党的领导下的市场竞争型企业实体。
（四）调整融资与负债情况
城投公司虽拥有较大的资产规模，但这仅为财务报表的数字，未必能实现盈利。当前，其大量承接公益与准公益项目的投融资和管理，加上几乎单一的债权融资手段，导致每年的还本付息压力增大，抗风险能力相对较弱。尤其当国家调整宏观经济与金融策略时，城投公司的融资渠道可能受阻，进一步影响其经营稳定性，甚至可能触发区域性金融风险。为应对这一局面，地方政府应为城投注入能持续经营、创造收益的资产。具体策略如下：一是让城投公司市场化经营资产以获得持续收益；二是运用资本手段，如质押、ABS或REITs，为城投公司提供资金；三是培养并推动其潜力子公司上市，以拓展资金来源，确保公司长远稳定发展。
三、以L市城投公司市场化转型路径的案例研究
（一）公司基本情况
L市城投公司，创办于2015年，拥有注册资本约50亿元，享有AA主体信用评级，资产总额超200亿元，净资产逾70亿元，专门负责城市基础设施的投融建管，涵盖市政园林建设、资产整合、建材销售、地方金融及城市增值服务五大核心业务，且辖下有20余家全资及控股子公司。自成立以来，其成功实施了数百个公益性项目，产值达数百亿元。
初创时期，L市城投仅为一个无实体业务的融资平台，主要通过回购与政府采购模式代劳政府项目。但随着公司的扩展，L市国资委将其旗下的市政建设和园林绿化企业股权移交给L市城投，从而转型为全资子公司，让L市城投获得实体经营资格，并采纳“集团投资-子公司承建-政府回购”的经营模式。尽管此模式确立了市政建设及园林绿化的业务板块，但其初衷仍在于满足政府公益性项目建设的需求。为应对外界环境及政策的调整，L市决定对其两大城投公司进行职责划分：成立时间较早的“老城投”-XLJT，被定位为“城市运营服务商”，主要处理与城市运行紧密相关的经营实体业务，如燃气、水务、垃圾处理等；而“新城投”-即L市城投公司，则被赋予“城市综合建设服务商”的角色，重心在未来信息化城市及智慧城市建设上，致力于市场化地完成投融建管全过程，最终发展为具备实体运营能力的现代城市建设企业。
（二）L市城投公司市场化转型存动因分析
L市城投公司，受外部政策调整及市场变化驱动，迫切转型以应对不断增长的生存压力；一是其战略定位日益明确为城市运营服务商，使其坚定走市场化发展之路。此外，L市在地区规划中被定位为该省片区的关键经济发展节点，具有良好的地理位置与持续增长的总体经济形势。据最新统计，L市常住人口城镇化率51.36%与全国平均65.22%相比，暗示其城市建设领域具备巨大的潜力。二是L市城投公司在历史发展中，因为曾以融资平台的身份参与地方经济，导致了当前较差的资产质量和沉重的债务压力。具体来说，其公益性资产占比高达49.19%，而这些资产在运营中难以产生效益，为公司带来经营困境并在融资方面遭遇障碍；同时，公司的有息债务余额超过百亿元，其中80%用于公益性项目建设及其利息支出，由于大部分公益性项目无法产生足够收益，使得偿债风险居高不下；三是考虑到现行严格的金融监管政策，公司的资产结构和较低的项目盈利能力，已使其处于高负债高杠杆的经营状态，在这背景下的融资更是困难重重。因此，L市城投公司面临的挑战是多方面的，其转型之路充满了机遇与挑战。
（三）L市城投公司市场化转型方案
1. 战略目标的调整
基于持续发展的战略目标，L市城投公司在保证原本城市建设需要的基础上，明确以城市综合建设服务商为战略定位，逐步向经营新型城市的方向发展，提出 “12345”发展模式：坚持一个转变（功能型向市场型转变），扎实两大根基（城市建设、城市运营），提升三项能力（资源整合、资产经营、资本运作），实现四个结合（“城市运营+产业协同”“金融资本+产业资本”“自主发展+外部借力”“社会效益+经济效益”），推进五大板块（市政园林施工、资产收储开发运营、建材产销、地方金融服务、城市增值服务），从而带动产业升级转型。
2. 管理模式的优化
L市城投公司在国企三年改革行动的驱动下，积极打造现代化管理框架。一是完善企业法人治理体系，确立各治理层级的权责边界，区分日常经营与重大决策机制，同时引进经理层任期制、契约化管理和全员绩效考核，旨在推进管理的科学化、精细化及规范化；二是明确母子公司管理模式，集团本部在政府引导下聚焦提升城市功能、拓展城市空间和整合城建资源，发挥融资与投资的双重职能，强化公益性使命，而下属子公司则侧重建设、管理及市场化经营，追求行业专业化及可持续盈利。
3. 优化机构设置及整合平台职能
基于国资管控有关要求及企业自身管控模式的调整，L市城投公司主要开展了以下四项工作。
（1）以本部为母体，将旗下子公司平台功能统一整合到集团本部，从而实现集团和子公司职能界限划分，保障本部发挥好战略管理、资金管控、投融资决策、绩效考核等企业运营管理方面重要职能。
（2）以优化职能权限为核心，突出子公司主责主业，强化集团综合管理职能，集团将子公司部分综合管理职能权限上收，提升子公司对口业务的指导、服务与管理。
（3）推进集团管理部门及子公司整合改革，按照业务板块整合优化组织架构，减少子公司数目，以提高管理效率和效果，同时降低管理成本；集团本部按照“N中心+N部门”方式设置，将部门数量缩减为6个，并进一步明确各部门职责职能，提升管理效能，并针对性地起到了对口管理的作用。
（4）遵循管理中的金字塔式人员配置原则，加强人才梯队建设的基础工作，集团各公司中层管理人员编制按总编制的20%左右设置，基层员工编制按总编制的65%左右设置。遵循此规律，优化前L市城投公司总编制约为500名，优化后总编制约为400名，降低人员数量，提升人员质量。
4. 实施增资扩股
L市城投公司自成立以来通过数次增资扩股和股权整合，增加了L市城投公司净资产，目的是丰富业务板块，创造实体经营能力，并增加资产体量，降低负债率，增强融资能力。
5. 优化主营产业功能定位和资源配置
按照“L市城市综合建设服务商”的战略定位，L市城投公司首先确定了以建筑业为核心主业，以新型城市建设为管理过程，同时培育了金融、城市增值服务、市政园林施工、资产收储开发运营和建材产销业务。通过围绕主业，开发副业，实现资源共享和优化配置，最终打造城建产业的生态圈，进一步推动市场化转型，在市场上占据一席之地。
以下将对该公司围绕主业拓展产业链的模式进行分析：
（1）主业：L市城投公司的主业为建筑业，旨在转型为城市综合建设服务商，核心职能，一是对接未来城市的新型建设需求；二是倡导利用先进科技和智能设施的城市建设，确保环保、资源高效利用和应对人口增长等挑战；三是重视智能城市基础设施、绿色城市建设、智慧交通和数字社区的实施，全方位推动现代城市的高质量、可持续发展。
（2）市政园林施工：市政和园林施工企业在城市建设中扮演着至关重要的角色。 市政基础设施的建设与改造、公共空间改善、垃圾处理和环境卫生、环境保护和生态恢复、城市交通和道路改善等均离不开市政和园林施工业务。因而市政和园林施工业务是L市城投公司围绕主业开发副业的第一个业务板块布局。
（3）城市增值服务：城市增值服务是指在城市经济和社会发展中，能够提高城市的附加值和竞争力的一系列附加服务和功能，是新型城市打造至关重要的一隅。具体来说，城市增值服务往往涵盖智慧城市、公共停车、便民（政务、出行等）服务、公共文化与休闲设施、健康与医疗服务、教育与培训等。推动城市发展向高质量发展、高品质，提高人民群众的生活品质。
（4）资产收储开发运营：资产收储开发运营业务通常指房地产行业中的一系列资产收购、资产收储（土地）、商业开发、资产运营等活动。就L市城投公司目前的具体业务来看，资产收储开发运营反映在该公司的房地产开发业务，通过土地整理、商业开发形成资产，而后通过出售、出租和自主经营某些业态获取收益。
（5）建材产销：L市城投集团以建筑业为核心，重视建材产销业务，一是确保原材料的品质与供应实效，降低采购及建设成本；二是在此领域实现资本积累和财富创造，为公司带来稳定的收入；三是在矿山、砂石、大理石、商混、预制管件及沥青混凝土等方面建立完整的产业生态链，并整合生产与销售；四是在丰富的产品资源储备基础上，积极发展装配式建筑和绿色技术，推动地方建材产业的转型升级，进一步提升企业竞争力。
（6）准金融服务：金融在现代经济中占据核心地位。L市城投公司拥有涉及施工、原材料、装备制造、物业管理、能源、环保及劳务等的产业链。该公司推出金融板块，一是为主业生态中的各企业提供金融支持，增强其服务城建实体经济的实力；二是为L市城投集团带来超2亿元的净利润，确立其在公司业务中的重要地位。
（四）市场化转型效果
综上，L市城投公司为市场化转型做出了如下值得借鉴的地方：一是明确战略目标和自身定位；二是进行内控体系的改革，向现代化企业科学管理发展；三是通过增资扩股和整合资源等方式增强市场竞争力和融资能力；四是围绕主业开发副业，布局了五大业务板块，既支持了主业发展，又有效推动了市场化转型。
四、结语
本文以 L市城投公司为案例，探讨了地方城投公司的市场化转型路径。分析了地方城投公司的转型方式，包括直接剥离政府职能、经营性业务补充、资源整合和建立中国特色现代企业制度等，并结合 L市城投公司的实际情况，提出了具体的转型方案。本文认为，L市城投公司通过调整战略目标、优化管理模式、实施增资扩股、优化主营产业功能定位和资源配置等措施，成功实现了从融资平台向城市综合建设服务商的转型，为其他地方城投公司提供了有益的借鉴。
参考文献：
[1]吴治峰.地方城投公司融资方法研究[J].投资与创业，2021，32（24）：15-17.
[2]吴朋锋.城投公司融资模式创新探讨[J].现代商业，2021（23）：104-106.
（作者单位：泸州市城市建设投资集团有限公司）
