陈思 王岚 汪四文
摘要：新《土地管理法实施条例》构建了以征地补偿安置决定与责令交出土地为核心的征地争议解决机制。从法律性质上看，征地补偿安置决定属于普通的行政决定，责令交出土地属于特殊的行政命令；从二者关系上看，征地补偿安置决定是责令交出土地的前置程序。征地补偿安置决定与责令交出土地在性质与功能上存在相似性。《土地管理法实施条例》仅规定了责令交出土地作为申请非诉强制执行的依据，而同时将征地补偿安置决定也作为申请非诉强制执行依据，还需要地方性法规的立法配合。
关键词：征地补偿安置决定；责令交出土地；非诉强制执行；行政命令
一、引言
土地征收涉及所有权权属变化、资产补偿、权利保障，事关社会经济发展和城镇化进程。2021年9月1日起施行的新《土地管理法实施条例》（以下简称“《土地管理法实施条例》”）在上位法的基础上进行了细化。土地管理法律法规构建了新土地管理法框架下的土地征收程序，将部分原有的征地批后程序（如拟定征地补偿安置方案并公告、办理补偿登记）调整到征地批准前，另新增了发布土地征收预公告、开展社会稳定风险评估、签订征地补偿安置协议等批前程序，新增了作出征地补偿安置决定等征地批后程序。此举意在征地批准前须与被征地农民达成合意后方可申请征收土地，客观上缓解了征地批准后实施征地的压力。因此如何依法解决好征地批准后的争议，化解矛盾纠纷，高效实施征地，成为新法实施后的难题。
《土地管理法实施条例》第三十一条与第六十二条①规定，构建了“征地补偿安置决定”和“责令交出土地”的征地争议解决机制。在该征地争议解决机制中，“征地补偿安置决定”与“责令交出土地”之间是何种关系？适用情形有何不同？适用程序又如何？都需要在新土地管理法征地争议解决机制中予以回应。
二、征地争议解决机制的发展演变
根据本文对土地管理法制度下的我国征地争议解决机制的发展演变梳理，目前出现过的征地争议解决机制主要有：行政协调裁决、责令交出土地和征地补偿安置决定三大类型，但随着法律法规的修改，目前已形成以责令交出土地和征地补偿安置决定为主的征地争议解决机制。
（一）行政协调裁决（1998-2021年）
《土地管理法实施条例》（1998年）第二十五条第三款①规定了土地征收中的行政协调裁决程序，许多地方也参考了上述规定，将行政协调裁决作为征地争议解决机制的主要类型之一，并在《土地管理法实施条例》的历次修订中得以保留。根据本文于2023年3月18日检索“北大法宝”数据库（以“征地”为检索字段，进行“标题”检索，再在检索结果中以“裁决”为检索字段，进行“标题”二次检索），共有2部部门规范性文件和30部地方规范性文件高度相关征地安置补偿中的行政裁决事宜。
在各地的规范性文件中，也有比较完善的制度范本，比如，2009年海南省发布的《海南省征地补偿争议裁决办法》，2010年湖北省发布的《湖北省征地补偿安置争议协调裁决办法》，都从裁决机关、裁决范围、裁决程序等方面明确了具体内容。另外，江苏省、重庆市、天津市、四川省广元市、四川省乐山市等地都曾采用过此类征地争议解决机制。
长期以来，征地补偿协调裁决制度与行政复议同质化的问题比较突出，裁决之后还可以申请行政复议，不利于征地补偿安置纠纷的及时化解，浪费了行政资源。为了解决这一问题，《土地管理法实施条例》（2021年）删除了对补偿标准有争议进行裁决的规定。目前大部分地方关于征地补偿中行政裁决事宜的规范性文件已经废止。
（二）责令交出土地（1998-2023年）
国家对农村集体土地征收具有强制性，少数被征收土地权利人无正当理由拒绝配合征地拆迁工作，影响征收工作的正常推进。《土地管理法实施条例》（2021年）第六十二条维持了《土地管理法实施条例》（1998年）第四十五条规定的责令交出土地的情形以及处理方式，只是将实施责令交地的主体由原“县级以上人民政府土地行政主管部门”修改为“县级以上地方人民政府”。目前，责令交出土地仍是当前各地最主要的征地争议解决机制类型。根据笔者于2023年3月18日检索“北大法宝”数据库（以“征地”为检索字段，进行“标题”检索，再在检索结果中以“责令交出土地”为检索字段，进行“全文”二次检索），共有31部地方性法规和地方规范性文件高度相关责令交出土地事宜，其中现行有效文件仍有23部。例如：《银川市统一征地管理暂行办法》第二十二条、《上海市征地房屋补偿争议协调和处理办法》第十一条等。
（三）征地补偿安置决定（2021-2023年）
《土地管理法实施条例》第三十一条增设了对个别未达成征地补偿安置协议的应当作出征地补偿安置决定的程序，至此拉开了征收集体土地补偿安置决定的序幕。这同样也是参考了国有土地上房屋征收与补偿的相关规定。征地争议解决机制逐渐由“行政协调裁决+责令交出土地”演变为“征地补偿安置决定+责令交出土地”。根据笔者检索“北大法宝”数据库②，共有1部行政法规、1部部门规范性文件和80部地方规范性文件高度相关征地安置补偿中的征地补偿安置决定事宜，其中现行有效文件仍有77部。例如，《广东省土地管理条例》第三十五条第一款、《福建省土地管理条例》第二十五条、《河北省土地管理条例》第三十七条、《江西省征收土地管理办法》第二十条等均有类似规定。
三、征地补偿安置决定与责令交出土地的法律性质及关系
《土地管理法实施条例》借鉴国有土地上房屋征收的经验，增加了征地补偿安置决定程序，但对于征地补偿安置决定作出的具体环节、法律效力、救济措施等一些具体问题，仍没有明确规定。需要将征地补偿安置决定与责令交出土地的法律性质与关系进行对比分析。
（一）征地补偿安置决定属于行政决定
根据《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》（法释〔2019〕17号）第一条的“行政协议”定义③，土地、房屋等征收征用补偿协议属于典型的行政协议范畴。所以，已与村民达成的补偿安置协议属于典型的行政协议，而行政机关作出的征地补偿安置决定，因没有形成合意，不具有行政协议的基础要件。
从征地补偿安置决定的适用条件看，只有在无法达成补偿安置合意的情形下，行政机关才能单方作出征地补偿安置决定，体现了行政权的优先性与强制性。从征地补偿安置决定的主要内容看，不同规范性文件中的内容有所差异，但核心内容均包括：补偿标准、支付方式、安置措施等要求。
所以从征地补偿安置决定的适用条件和主要内容上看，征地补偿安置决定在法律性质上属于普通的行政决定。
行政决定属于法律上的泛化概念，基本无法给予准确定义。行政决定在行政诉讼法、行政强制法、行政许可法、行政处罚法等法律法规中均有广泛运用，包括许可决定、处罚决定、强制决定，程序决定、实体决定，抽象决定、具体决定等分类。在法律效力上，行政决定的效力以设定一定权利或义务的法律规则表现出来，事实上它主要也是在设定义务。在征地补偿安置决定的法律性质中，实体性、具体性、义务性是其最核心属性。虽然征地补偿安置决定包含了相对人补偿权利的内容，但也无法改变征地补偿安置决定作为损益类具体行政行为的本质特征。
由于征地补偿安置决定属于损益类具体行政行为，应当受到行政法中正当程序的限制。在适用程序上，2004年国务院《全面推进依法行政实施纲要》已对损益类具体行政行为的法定程序设定了一般规则。征地补偿安置决定不仅是对相对人重大财产权利的处分，更关系相对人的基本生存权，所以行政机关在作出征地补偿安置决定时，也应当遵守正当法律程序，说明作出征地补偿安置决定各项内容的具体理由，保障相对人陈述、申辩、听证权利，以及告知相对人复议、诉讼权利。
（二）责令交出土地属于行政命令
根据《土地管理法实施条例》第六十二条规定，责令交出土地的前提条件是“阻挠国家建设征收土地”。“阻挠”行为有积极干预和消极不配合两种类型，根据《最高人民法院关于审理涉及农村集体土地行政案件若干问题的规定》第十四条《最高人民法院关于审理涉及农村集体土地行政案件若干问题的规定》第十四条第三项：申请人民法院执行其作出的责令交出土地决定的，应当符合下列条件：被征收土地所有权人、使用人已经依法得到安置补偿或者无正当理由拒绝接受安置补偿，且拒不交出土地，已经影响到征收工作的正常进行。规定，责令交出土地前提条件的“阻挠”行为大都指相对人的消极不配合行为，但也并不排除部分积极干预也构成“阻挠”行为。而常见的“阻扰”行为主要有以下两种情形：已签订征地补偿安置协议，但未履行腾退土地和房屋的义务；未签订征地补偿安置协议。
行政法中的“责令”型行政行为，主要包括行政处罚（责令停产停业、责令关闭）和行政命令（责令改正）两大类。二者的主要区别在于是否具有“制裁性”。若责令改正本身的后果除了恢复至违法行政之前的法秩序，还对相对人造成了额外的损失，则溢出了违法行为修复，产生制裁后果，即为“责令罚”。按照学界对行政命令型的责令改正分类，主要包括以下三类：“对违法行为的停止”，即责令不作为；“对违法行为的补救”，即责令作为；“对应履行而未履行义务的履行”，即责令履行义务。
《土地管理法实施条例》中的责令交出土地行为，仅仅是行政机关要求相对人履行交地义务的责令改正行为，属于行政命令。行政命令是行政主体对行政相对人课以特定义务的行政决定，在内容设置上具有负担性，在目的实现上依赖相对人配合履行而具有间接性，在内容达成上具有强制性。由于行政命令依赖于相对人配合履行，此亦为人民法院的非诉强制执行留下了制度空间，若相对人不配合执行行政命令，则需要行政机关按照行政强制程序申请人民法院强制执行。
（三）区别与联系：征地补偿安置决定属于责令交出土地的前置程序
征地补偿安置决定与责令交出土地既有区别也有联系。在法律性质二者具有类似性。无论是征地补偿安置决定，还是责令交出土地，二者在种类概念上均属于行政决定，只是后者属于纯损益类行政行为，属于行政决定中特殊的行政命令，而前者为损益类与收益类行政行为的结合体。在适用对象上二者具有交叉性，征地安置补偿决定针对是未签订征地补偿安置协议的相对人，而责令交出土地针对不仅有未签订征地补偿安置协议的相对人，还有已签订征地补偿安置协议但不履行交地义务的相对人。在行为内容上二者具有替代性，虽然征地补偿安置决定的内容事项相较责令交出土地更多，但无论是征地补偿安置决定，还是责令交出土地，核心内容都是要求相对人履行交地义务，都需要行政机关先履行补偿安置义务后，才能申请非诉强制执行。
尽管二者具有上述区别与联系，但从《土地管理法实施条例》规范出发，二者最核心的关系当属于征地补偿安置决定为责令交出土地的前置程序。从最高人民法院司法解释内容也可以看出，行政机关客观上需要先履行征地补偿义务，才能申请非诉强制执行。无论行政机关是否作出征地补偿安置决定，都已经履行了该决定项下的义务，《土地管理法实施条例》新引入的征地补偿安置决定，也仅是对实践中行政机关惯常实施行为的回应。从制度动因上看，必须先履行征地补偿安置决定后，才能进一步作出责令交出土地决定，所以征地补偿安置决定也就成为责令交出土地的前置程序。
虽然从法律性质看，征地补偿安置决定和责令交出土地都可以直接作为行政机关申请非诉强制执行的依据，但《土地管理法实施条例》仅明确了责令交出土地决定是非诉强制执行依据。将征地补偿安置决定作为非诉强制执行依据缺少法律支撑，反而将责令交出土地作为非诉强制执行的依据仍是最妥善的法律解释。
四、征地争议解决机制的适用程序
征地补偿安置决定可追溯至《国有土地上房屋征收与补偿条例》。而后在《土地管理法实施条例》在2021年的修订中，又对其进行了一次全面的梳理与整合。但《国有土地上房屋征收与补偿条例》第二十八条并未就“责令交出房屋”给出明确的后续安排。当相对人不履行征地补偿安置决定时，行政机关是否需要单独作出责令交出土地决定才能申请人民法院非诉强制执行？非诉强制执行的依据应当是什幺，则决定了征地争议解决机制适用程序的合法性。所以，当前如何更加科学适用征地争议解决机制，还需要进一步明确。
（一）非诉强制执行的依据辨析
实践中分别存在着以“责令交出土地决定”和“征地补偿安置决定”两类型行为作为非诉强制执行的依据。为何两种模式存在如此大差异，理论分析非诉强制执行的依据又应当是什幺？
首先，征地补偿安置决定可以单独作为非诉强制执行的依据。从《国有土地上房屋征收与补偿条例》第二十八条第一款①和《行政强制法》第五十三条②可见，若相对人未履行行政机关所作出的行政决定，且该行政机关不具备强制执行权，则该行政机关就可向人民法院申请非诉强制执行。从《国有土地上房屋征收与补偿条例》开始，补偿安置决定已经成为非诉强制执行的依据，与之对应在土地征收领域的征地补偿安置决定，当然也可以作为非诉强制执行的依据。
其次，责令交出土地可以作为非诉强制执行的依据。从法律性质上看，责令交出土地作为行政命令，类属于行政决定，当然也可以作为《行政强制法》的非诉执行依据。从实践操作上看，《土地管理法实施条例》第六十二条和《最高人民法院关于审理涉及农村集体土地行政案件若干问题的规定》第十四条都已经明确规定行政机关可以依据责令交出土地申请人民法院非诉强制执行，并且在《土地管理法实施条例》（2014年）未有征地补偿安置决定规定时，也同样将责令交出土地直接作为非诉强制执行的依据。
参照《国有土地上房屋征收与补偿条例》的最初制度安排，行政机关只要履行完毕征地补偿安置决定中的各项义务，而相对人又不履行交地义务时，根据相关权限与程序，行政机关在按照《行政强制法》履行完毕催告程序后，无需再另行作出履行决定或责令交出土地决定，即可直接向人民法院申请非诉强制执行。而在《土地管理法实施条例》中，行政机关在作出征地补偿安置决定后，法律仅规定“依法组织实施”，而依法组织实施的内容包括征地补偿安置决定的各项内容，涵盖行政机关履行补偿标准、支付方式和安置措施，相对人履行腾退土地和房屋。《土地管理法实施条例》本身并没有规定行政机关可以直接依据征地补偿安置决定申请非诉强制执行，可以申请法院强制执行的依据仅有责令交出土地决定。所以，按照严格的文义解释，对于不履行交地义务的相对人，还需要单独作出责令交出土地决定，并按照《行政强制法》履行完毕催告程序后，才能申请人民法院强制执行。
《土地管理法实施条例》在吸纳征地补偿安置决定时，同时决定保留责令交出土地的制度安排，旨在充分保障被征收土地者的合法权益。而在《土地管理法实施条例》仅将责令交出土地作为申请非诉强制执行依据的情形下，若要将责令交出土地与征地补偿安置决定共同作为申请非诉强制执行的依据，还需要地方性法规在立法权限范围内的配合与规范。
（二）起诉期限的等待与协调
根据《行政强制法》第五十三条的规定，行政机关申请非诉强制执行，必须同时满足三个条件：既不申请行政复议或者提起行政诉讼，又不履行行政决定且必须在期限届满之日起三个月内提起。在处理征地补偿安置决定与责令交出土地决定的诉讼协调问题时，必须审慎考虑程序的衔接问题。尽管这两种决定都具有可诉性。是否意味着行政机关需分别等待征地补偿安置决定的起诉期限与责令交出土地决定的起诉期限？若此，争议解决程序大都将等待1～2年才能进入非诉强制执行环节；如果相对人还针对征地补偿安置决定与责令交出土地决定分别提起行政诉讼，则整个征地争议解决程序将被拖延3～4年才能进入非诉强制执行环节，不仅将严重拖延征地实施的效率，而且实践可操作性也将大打折扣。
五、结语
在分析征地补偿安置决定与责令交出土地关系，以及非诉强制执行中依据与起诉期限后，可以发现《土地管理法实施条例》引入国有土地上房屋征收与补偿制度中的征地补偿安置决定时，未明确征地补偿安置决定与责令交出土地之间的关系与适用情形。征地补偿安置决定与责令交出土地在法律性质与行为功能上存在相似性。若相对人对征地补偿安置决定与责令交出土地决定分别提起行政诉讼，客观上将引起征地批后争议解决机制中功能重复、时间冗长的困境。而同时将征地补偿安置决定作为向人民法院申请非诉强制执行的依据，还需要地方立法配合。
参考文献：
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＊基金项目：四川省自然资源厅科研项目（项目编号：KJ-2022-21）。
【作者单位：四川省不动产登记中心（四川省地政地籍事务中心）】
