庄星熠
(唐山市人力资源和社会保障局，河北 唐山 063007)
1 研究背景和意义
1.1 研究背景
社会保险基金规模大、覆盖广，它的安全与人民的切身利益息息相关，对社会稳定和政府的公信力有一定的影响，因此社会保险基金风险防控意义重大。由于体制的原因并牵涉甚广，我国的社会保险基金内部控制在推行和执行的实践方面进展缓慢，外部监管也主要集中在事后检查和制度压制两方面，这种“马后炮”式检查无法及时发现“蛀虫、蚁穴”，也无法预防工作人员和经办机构的违规行为，造成风险防控难度很大，风险防控效果不佳，基金安全仍然存在多个风险点，防控体系有待加强。
1.2 研究意义
社会保险基金体量日益增大，安全性愈发重要，人民大众对其越来越关注。社会保险经办机构承担着资金的使用职能，受托运行着庞大的资金，社会保险业务的各个环节都需要社会保险经办机构的工作人员履职尽职，只有建立“内外结合，以内为主”的防控体系，让工作人员以主人的身份、革命的态度和高尚的职业操守，发自内心地去保护社会保险基金，基金安全才能再上一个台阶。
2 研究现状
2.1 国外研究现状
内部控制最初源于企业管理，通过研究内控管理对社保基金管理的影响，发现内部控制建设和管理能力与社会保障基金管理有显着的正相关关系。国外对内部控制的研究比较早，但从目前能收集到的资料来看，以“人”即社会保险经办机构的工作人员为主的研究在国外也不多。
2.2 国内研究现状
国内关于内部控制的研究主要是以制度建设为主，以制度压制“人”去保护基金的研究较多，但鼓励“人”去主动保护基金的研究很少。如果只是用制度去压制人，人难免会产生职业倦怠，制度的推行和执行就会遇到很大的阻力。外部控制有一个很大的弊端，那就是局外人对社会保险经办机构内部运作的实际情况并不清楚。目前，国内对内部控制要素——“人”即社会保险经办机构工作人员的研究明显不到位，相关的文献非常少。
3 风险点及形成原因
3.1 风险点分析
社会保险基金存在多方面的风险来源，内部风险点占主要地位，因此以内部风险点研究为主。
3.1.1 人员风险点
工作人员风险是最主要，也是最容易出现的风险点。人员的思想道德水平、综合素质、责任担当、工作满意度、工作付出水平、薪资待遇、对基金安全的认知水平等都能形成潜在风险点。
3.1.2 信息系统风险点
信息系统的智能性和预警能力不足，未能与民政、公安、财政、税务、银行进行数据信息共享，无法有效地甄别信息真假，无法对虚假信息和违规操作进行高效识别和拦截，无法精确识别工作人员身份等问题都是潜在风险点的滋生之地。
3.1.3 工作环节风险点
一是业务漏洞。社保业务、复审一人办理，业务流程监管不足，失职违规等问题层出不穷。二是业务和财务脱节。财务与业务处室缺乏信息共享，导致财务无法剔除存在问题的业务资料，从而容易发生重复支付等问题。三是业务监管不力。对于违规办理的业务，财务无法进行风险防控。
3.1.4 组织机构制度风险点
经办机构内部审核能力弱，缺乏强有力的稽核力量，有的稽核人员不愿意得罪人，得过且过。稽核队伍还存在人手短缺、业务及专业知识缺乏等问题，同时稽核制度建设滞后，稽核人只听从上级要求，缺乏主动稽核的主观能动性。
3.2 风险点形成的原因分析
3.2.1 忽视了社会保险经办机构工作人员的重要性
社会保险经办机构基层工作人员是离社会保险基金最近的，社会保险基金的风险防控和安全问题，他们是最有发言权的，但这些基层工作人员的发言却是最少的。因此，社会保险经办机构工作人员工作投入度不高、工作满意度低，保护基金安全的意识淡薄，在社会保险基金风险防控体系中应有的重要作用没有得到发挥，这才是风险点形成的首要原因。同时，员工身份、待遇、工作环境、职业前景、归属感等因素也都影响着社保经办机构员工的工作状态。
3.2.2 制度不健全
在全国范围内，社会保险工作缺乏一个完整的系统，社保业务经办的执行也没有统一的制度用来参照。县级社会保险经办机构所使用的制度大部分是上级下发的，但很多都不够详细，对县级经办机构来说可操作性不强，执行效果不佳。由于体制原因，在上级大制度下，制定更为详细和可操作性较强的制度体系也比较困难，制度制定并未受到县级经办机构的重视，更无法执行。
3.2.3 制度执行不足
由于缺乏全国统一的社保业务办理流程，各地的业务办理要求和标准也不尽相同，上级制度执行不够全面。因此，各地市的社保业务自主权也成了不规范操作的原因之一。
3.2.4 信息系统不够智能和完善
信息系统不够智能和完善，这是各地都存在的问题。从建设主体来看，省、市、县均可成为社保信息系统建设主体。各险种之间、业务和财务之间的系统也各有不同，系统越多，彼此之间衔接不够紧密，容易出现很多漏洞，不但工作容易出错，也会被不法之徒利用。上级想要对经办机构的系统实施监控也是很难做到的。
3.2.5 忽视了内部控制部门或稽核人员的重要作用
县级社会保险经办机构的稽核员承担着对外、对内稽核的双重任务。对外，稽核员应该对参保单位进行稽核，查处由参保单位端发生的社会保险基金风险和案件；对内，稽核员应该对内部工作人员经办的高风险业务的工作流程和附件资料进行核查，防止内部人员监守自盗给基金造成损失。显而易见，内部控制部门承担的职能举足轻重。但大多数县级社会保险经办机构不但没有设立单独的内部控制部门，更没有让稽核科发挥它应有的作用。
4 对策建议
4.1 建立“以内为主，内外结合”的防控体系
过去的风险防控主要是靠外部监督、检查来确保基金安全，但这是一种“以外为主”的防控，只起到了亡羊补牢的作用，因为这种“马后炮”式防控，仅能在发生案情以后才能发现相关的风险漏洞，而基层社保经办人员才是那个最了解风险和漏洞之人，对于社保基金风险防控他们最有发言权。因此要想防患于未然，把风险漏洞拒之门外，“以内为主”才是真正可行之道。只有“内防外空，内外结合，以内为主”，才能长久的保障社保基金安全稳定。
4.2 建立五位一体的社会保险基金风险防控体系
五位一体的风险防控体系设想：外部监督、内部控制、智能监管、认证控制、执法保障。但是，这五个部分不是并列的，相反它们应该是以内部控制为主，外部监督、智能监管、认证控制和执法保障为辅。以下为关于五位一体的风险防控体系设想的详细解读。
4.2.1 内部控制
内部控制包含两部分：一部分是内控部门设置，另一部分是内控制度建设。内部控制部门的职能就是建设、完善和执行内部控制制度，日常监管和核查社会保险基金各项收支业务的办理情况，对以往社会保险基金发生的案件进行梳理，征求所有工作人员的意见和建议并建立风险点清单，对高风险业务进行重点核查，杜绝内部风险。内部控制要想取得好的效果，一是要制定适合自己的内部控制制度体系。根据各机构的实际情况细化出自己的经办规程，制定各项规章制度。二是应该创建自己的内部控制文化。内部控制的建设和执行与单位文化密切相关。通过建设内控文化来培养诚信、忠于职守、乐于助人、刻苦钻研、勤勉尽责的工作人员。三是定期进行警示教育。经常性开展警示教育活动，以案为鉴、以案促改，可以切实提高干部职工的法律意识、风险意识和责任意识，防范社保基金管理风险问题。四是建立风险点清单。梳理以往案件，所有基层工作人员集思广益，尽可能多地挖掘存在于社会保险经办机构各个工作环节中的风险点、漏洞，建立风险点清单，安排专人根据风险点清单进行定期排查。五是提高信息系统智能性。基金安全重要性越来越显着，实现信息系统的智能监管功能变得尤为迫切。如何实现信息系统的智能监管、风险预警和运行分析等，就需要征求各级社会保险经办机构基层工作人员的意见和建议。六是定期做好多方对账。坚持社保、财政、税务、业务和银行的多方对账，既是对相关人员的监督，也是对相关人员的保护。建议各机构的多方对账要定期开展，最少每月进行一次，而且要能逐笔对账，绝不能整合对账，要做到纸质版和系统对账，业务纸质版和财务纸质版对账。七是提高内部控制和稽核人员素质。应该改变内部控制和稽核意识，变被动为主动，由基层工作多年的业务精英担任稽核人员，进一步提高稽核队伍素质，让他们发挥已经积累的经验和能力去排查风险、堵塞漏洞、保护基金。
4.2.2 外部监督
外部监督主要以审计、人社、基金监管局和社会为主。从以往经验来看，外部监督是治标不治本，它最多只能发现已经发生的案件，所以外部监督只能是内部控制的辅助。但尽管它是辅助，也是不可缺少的，内部控制缺少了外部监督，会像脱缰的野马不受控制。
4.2.3 认证控制
社会保险基金风险点众多，最容易被忽视的就是冒领，这种情况多发生在三个方面：一是由于社保系统未能和民政、公安系统联网，无法及时获悉待遇领取人已经死亡、服刑的信息，就会导致故意或无意的多发放了几个月甚至更长时间的待遇资金；二是待遇领取人通过全国各地社保信息系统不互通的漏洞，通过弄虚作假的方式在全国各地领取多份待遇；三是社会保险经办机构内部工作人员利用虚假身份冒领基金。从以往经验来看，这三方面造成的基金损失后期很难追回。认证控制的作用就是及时发现待遇领取人的生存情况和重复领取情况。为了避免监守自盗的现象，认证控制不应该由社会保险经办机构来做，而是应该由财政出资，由第三方有认证资格的机构来做。如果认证控制能够发挥它应有的作用，以上的情况就不会发生。
4.2.4 智能监管
智能监管主要是加强信息系统建设，社保和民政、公安系统联网、同步信息，这是目前迫切需要解决的一个问题。信息系统要想不断完善和保持智能，就需要在经办工作人员中集思广益，向上级提需求、提建议，集合大家的智慧和力量去完善信息系统。
4.2.5 执法保障
社会保险经办机构没有执法权，从以往情况看，即使发现有重复领取和冒领的现象，追回基金也是非常困难的。应该赋予社会保险经办机构在社会保险基金方面的特殊执法权，配备专门的执法人员，给予专门的执法经费。如果不能，应该在公安部门设置专门的社会保险基金联动部门，给予社会保险基金案件最大优先权，这样强有力的执法保障不但能够保证流失的基金被及时追回，而且对预防类似案件的发生也会很有效果。
4.3 注重社会保险经办机构工作人员在风险防控上发挥作用和提升主动性
对于风险防控，要积极引导工作人员，使他们主动地参与风险防控，调动其主观能动性去保证基金安全，即让工作人员社保基金风险防控的内部动机转化为实际行动。在调动工作人员的主观能动性之后，进行内控制度建设，进一步发挥内控或稽核部门的重要作用，保障各项制度的严格执行，这样风险防控体系的坚盾就形成了。
4.4 从人力资源管理角度调动社会保险经办机构工作人员在风险防控方面的主观能动性
4.4.1 实施全国经办机构垂直管理，统一信息系统、人员和业务流程管理
截至2016年年底，全国县级以上社会保险经办机构有7937个。但各地经办机构的管理体制和设置模式各有不同，社会保险政策的执行情况、信息系统的功能使用、经办流程的办理实施也都不尽相同。社会保险应该是全国层面上的，在政策制度、人员管理、信息系统、经办模式和流程等方面应该是全国统一的。只有加快把优质的顶层设计带入社会保险中，实行全国经办机构垂直管理，才能够做到全国统一、流程一致、数据共享，才能切实达到“事前预防和事中监控”的防控效果。
4.4.2 实行基金安全和保值增值绩效评价
目前，全国范围内并没有真正实行绩效评价制度，单位定额和个人绩效均摊无法把社保基金的安全与员工的绩效连接在一起。基金安全和保值增值是社会保险经办人员的重要工作内容，必须将其与员工的绩效评价成绩联系在一起。
4.4.3 将绩效和报酬结合起来
参照绩效薪金制将基金安全和工资绩效相结合，从而减少管理者的工作量。通过将基金安全纳入与薪酬挂钩的绩效考核之中，用最核心的利益打动社保经办工作人员，提高其保护社保基金的意识，也避免了流于形式的绩效评价。
4.4.4 运用参与管理的激励方法进行内控和监管决策
社会保险经办工作具有复杂细节多、工作相互依赖程度高、专业程度高等特点，要想保证基金安全，就必须广开言路、集思广益，让更了解情况的人参与内控和监管决策。
4.4.5 创建“社保是我家，基金安全靠大家”的组织文化氛围
单位文化有导向、规范、凝聚、激励等作用。如果社会保险经办机构的一线工作人员将社保工作作为自己为之奋斗和骄傲的事业，那幺保障社保基金安全稳定的运行将水到渠成。单位文化建设对社保基金内部控制的建立和执行具有极大的影响和推动作用。良好的单位文化将引导推进工作人员自觉规范自身言行，恪守相关内控制度，从而提高内部控制的有效性。
4.4.6 根据胜任素质模型进行人员招聘和培训
社保工作复杂且多样，经办方式经常变化不断更新，这就要求一线工作人员要有非常高的综合素质和学习能力。为应对相关人才需求，要对相关职位进行详细的职位分析与设计，通过建立胜任素质模型来开展人员招聘和培训。
4.4.7 优化社保经办人员的薪酬结构
为激励员工，可以提高绩效工资的比重，按贡献大小，发放个人奖励工资或处室奖励工资。奖励工资的发放能够提高社会保险机构工作人员的工作热情和工作效率，能让他们更积极地开展基金征缴和扩面工作。基金的征缴和扩面环节也存在风险，当征缴收入小于基金支付，基金风险就会出现。高效的征缴和扩面对于基金的正常、可持续运营和保值增值有着非常重要的意义。
4.5 定期开展各种形式的审计，警钟长鸣
只靠社会保险经办机构工作人员的自觉是不能完全保证社会保险基金的安全的。社保基金风险防控不能陷入片面，要想全面，外部的审计是必不可少的。建议每年一个周期，每个周期都要定期开展社会保险基金方面的审计工作，针对所有险种进行至少三个年度的审计。要本着“摸清底数、发现问题、强化管理、完善制度、深化改革，保障社会保险基金安全，维护人民群众利益”的工作思路推进，实现以下工作目标：一是摸清各险种收支余规模和结构；二是发现各险种基金在资金筹集、管理、分配、使用、政策执行、运行机制中存在的突出问题，分析基金运行的可持续性；三是从体制机制和制度层面分析存在的问题，提出针对性建议，推动完善社会保障制度体系。
5 结论
为了保证社会保险基金安全稳定的运行，社会保险经办机构工作人员在风险防控方面的主观能动性是十分重要的。同时，应关注社会保险经办机构内部控制和稽核部门的作用发挥，实施相应的措施调动社会保险经办机构工作人员自发保护基金安全的积极性，达到没有制度，基金安全，有制度，基金会更安全的效果。
