李春阳
摘 要：随着经济全球化和多边主义的不断发展，外资贷款已成为我国利用外资的主要方式之一，利用外国政府和国际金融组织贷援款的项目辐射范围逐渐扩大。文章以河南省7个外资贷款项目2018—2020年公开的17份外资贷款审计报告为对象进行了分析，在此基础上总结经验教训，为促进有效利用国外贷款和提升外资贷款审计工作效率提出建议。
关键词：外资贷款；审计结果公告；审计整改；河南省
中图分类号：F239.4 文献标识码：A 文章编号：1005-6432（2023）34-0150-04
DOI：10.13939/j.cnki.zgsc.2023.34.150
外资贷款审计是国家审计的一个重要工作内容，通过对项目财务收支状况、项目执行和债务偿还情况进行审计监督，评价项目的管理状况，提高项目效益及管理水平，促使资金使用安全高效，防范化解外资贷款项目的债务风险，提高项目建设效率及外资贷款项目的经济效益。
1 国内外研究现状
外资贷款及其审计的相关研究主要集中在外资贷款审计的重要性、短板的问题、审计方法创新及改进方向等方面。
1.1 关于外资贷款审计重要性的研究
张欣（2021）阐述了借用国外贷援款的作用及项目管理问题，进而引出了外资贷款审计在提升项目管理中的作用［1］。马亚丽（2020）对地方政府外资贷款项目建设管理进行研究，提出了关注外资贷款审计的优化对策［2］。
1.2 关于外资贷款审计短板的研究
李鹏（2021）总结分析了国外贷援款项目审计的特点和面临的短板弱项［3］。徐礼志（2020）从外资贷援款项目的发展趋势、审计人员、审计成果转化三个方面分析我国外资贷款审计存在的主要问题［4］。杨捷青（2017）以外资审计力度和深度、审计成果以及审计人员素质为切入点，总结了外资审计面临的困难和问题［5］。李东亮（2016）阐述了新形势下我国外资审计的全面性、深入性和审计人员专业性的不足之处［6］。
1.3 关于外资贷款审计方法创新及改进方向的研究
李海嘉、曾琼丽（2019）阐述了“两统筹”在外资贷款项目审计中的重要性及统筹模式的实现路径［7］。王皓楠（2019）对国外贷援款项目审计的使命、内容以及目标进行了研究，分析了国外贷援款项目审计工作的具体做法和成效，并对其发展做出了展望［8］。席海昕（2018）总结了外资贷款审计发现的常见问题并梳理原因，为外资贷款审计的改进提供了建议［9］。帅智军（2018）通过对江西省外资贷款项目进行审计分析，总结了在外资贷款审计过程中从思想理念、组织模式、审计方法、审计建议等各方面推动外资贷款审计创新的具体做法［10］。
回顾关于外资贷款及其审计的文献，相关研究主要集中在外资贷款审计现有问题及提升外资贷款审计工作质量路径方面，大部分研究偏重于理论层面，对具体外资贷款项目或地方审计机关的实际执行的案例研究有所欠缺。
2 外资贷款审计概况
2.1 河南省外资贷款情况
中国利用外资开端于20世纪50年代初签订的《中苏友好同盟互助条约》。截至2021年4月，河南省共有外资贷款重点项目85个，涉及总投资158亿美元。文章主要分析其中七个项目的审计报告，分别是亚洲开发银行贷款河南省畜牧养殖及产品安全示范项目，亚洲开发银行贷款、GEF赠款、CEFPF赠款农村能源生态建设二期项目，世界银行贷款郑州市轨道交通3号线一期工程项目，亚洲开发银行贷款河南鹤壁淇河流域环境治理及生态保护项目，河南焦作绿色交通及交通安全综合改善项目，新开发银行贷款洛阳轨道交通一号线工程项目和亚洲开发银行贷款大京津冀地区空气质量改善——河南清洁燃料转换投资项目。
2.2 外资贷款审计概况
外资贷款审计是指审计机关依法对政府部门、国有企业事业单位等组织，利用国外政府和国际金融组织如世界银行等贷援款项目进行的审计活动，重点关注财务收支以及项目执行情况的真实性、合法性和效益性。外资贷款项目一般时限较长，因此在项目贷援款期限内每年都要展开审计工作，包括建设期和还款期，审计人员还应持续关注审计发现问题的后续整改情况。针对外资贷款审计，审计署相继印发了《审计机关对国外贷援款项目审计实施办法》《关于进一步规范国外贷援款项目审计工作的通知》《国外贷援款项目审计规范文件汇编》等。
2.3 外资贷款审计报告的格式与内容
外资贷款审计报告的格式主要分为首页、目录及正文部分，首页用于说明该审计项目的基本情况，包括项目名称、项目执行单位、会计年度等。审计报告的正文内容主要包括审计意见、财务报表及财务报表附注、审计发现的问题及建议，部分审计报告还会反映出上一年度审计发现问题整改情况。其中项目执行单位对财务报表的责任、审计责任、审计意见以及其他事项包含在审计师意见的部分。财务报表及财务报表附注部分又包括资产平衡表、项目进度表、贷款协定执行情况表、专用账户报表及财务报表附注，外资贷款审计报告每部分均采用中英文双语编制。不同的外资项目，其审计报告有所不同，部分报告有赠款协定执行情况表。
2.4 外资贷款审计的主要内容
外资贷款审计是指在《中华人民共和国审计法》有关规定和国外贷援款项目协议的要求下，国家审计机关向亚洲开发银行、新开发银行等国际金融机构以及国外政府对我国贷援款项目的执行情况和财务收支活动进行的审计监督活动，主要关注其真实性、合法性以及效益性。主要审查被审计单位财务收支活动是否合理合法、项目计划的执行完成情况是否适当、是否存在重大违规行为、对被审计单位有关情况进行总结分析，作出审计决定和审计意见，对外出具审计报告。
3 2018—2020年度河南省外资贷款审计主要内容
3.1 河南省外资贷款审计发现的问题
3.1.1 项目执行进度缓慢
亚洲开发银行贷款河南省畜牧养殖及产品安全示范项目2018—2019年连续两年出现部分子项目实施进度缓慢问题，主要表现为截止审计日《反担保协议》和《转贷协议》未签署，招标工作完成，但未开工建设。政府担保政策的变化，影响了转贷协议签署，致使9家企业中的4家终止项目实施。亚洲开发银行贷款、GEF赠款、CEFPF赠款农村能源生态建设二期项目国外贷援款项目执行进度缓慢，该项目2010年6月17日签署贷款协定和项目协定，2010年10月15日生效，项目建设期5年，但截至2018年年底才全面完成工程建设任务。亚洲开发银行贷款河南鹤壁淇河流域环境治理及生态保护项目2019年没有按项目计划进度完成项目建设，截至2020年12月底，淇河干流河道治理（右岸）工程经过两次延期申请，项目完成度为78%。淇河干流河道治理（左岸）工程已经过三次延期申请，完成度为75%。世界银行贷款焦作市绿色交通及交通安全综合改善项目的审计报告连续三年出现项目建设进度缓慢问题。亚洲开发银行贷款大京津冀地区空气质量改善——河南清洁燃料转换投资项目天然气场站建设进度缓慢，截至2020年年底项目完成度为37.5%。
3.1.2 项目管理不合规
亚洲开发银行贷款、GEF赠款、CEFPF赠款农村能源生态建设二期项目，GEF、CEFPF赠款执行率低，仅达60%，剩余40%额度退回亚洲开发银行处理。世界银行贷款郑州市轨道交通3号线一期工程项目连续三年监理单位履职尽责和施工单位履职尽责不到位，监理行为不符合《建设工程监理规范》，监理旁站记录签字和监理日志编写不规范，施工单位主要管理人员长期不在岗，施工单位质量管理文件签署不规范，不同投标人的投标文件异常一致。亚洲开发银行贷款河南鹤壁淇河流域环境治理及生态保护项目2019年聘用人员没有签订劳动合同，2020年合同管理出现问题，三份施工合同均未对相应标段的项目验收方式做出明确规定，项目履约保函未达到时限要求。河南焦作绿色交通及交通安全综合改善项目2018年未完成采购计划，部分项目的工程合同未按招标文件要求签订合同特殊条款。2019年未完成3个合同的采购计划。因建设条件限制，该项目调整至大沙河，截至2020年5月未完成项目调整变更后建设批复手续。因建设项目调整，该项目取消，截至2020年5月，预付款未退回。
3.1.3 财务收支不规范
亚洲开发银行贷款河南省畜牧养殖及产品安全示范项目2019和2020年的部分子项目财务管理不规范，未设立项目资金专用账户，且会计核算不规范，部分业务未记账，行为不符合《中华人民共和国会计法》，2020年项目提款报账比例较低，占亚洲开发银行贷款总额的53.75%。世界银行贷款郑州市轨道交通3号线一期工程项目财政部门2018—2019连续两年未能将提款报账资金及时回补到项目单位。亚洲开发银行贷款河南鹤壁淇河流域环境治理及生态保护项目2018年未按照规定设立专用账户，进行专账核算，配套资金落实不到位，累计完成比例23.95%，同时征地移民补偿款未及时拨付。河南焦作绿色交通及交通安全综合改善项目2018年预付工程款核算不符合规定，会计核算金额与原始凭证金额不一致，2020年专用账户会计核算不严谨，导致相关财务报表与会计账簿的记录不符。新开发银行贷款洛阳轨道交通一号线工程项目2020年未按合同约定支付设备款。
3.1.4 项目绩效不达标
河南焦作绿色交通及交通安全综合改善项目，2018年部分项目的设备完成采购后5个月尚未安装使用，涉及金额1520.6万元；2019年部分项目的设备采购后长期闲置，涉及金额2230.56万元；2020年5个公交停保场配套设备均未及时安装到位并启用，未及时发挥项目资金效益，涉及金额1295.64万元。
3.1.5 违反国家法规或贷款协定
亚洲开发银行贷款河南省畜牧养殖及产品安全示范项目2018年省财政未安排足额配套资金支付咨询专家合同以及未对项目企业进行集中培训，2019年国内配套资金959.37万元，仅到位13万元，未足额到位，导致违反国家法规或贷款协定。
3.2 河南省外资贷款审计发现问题原因梳理
通过对2018—2020年三年中的17份外资贷款项目审计报告的分析来看，外资贷款项目管理存在较多问题，其具体原因有以下4个方面。
（1）导致项目停滞的原因：项目的机房建设工程因交通管控中心地点变更；项目实施地点与初步设计（包含二次设计）的地点发生变更，原初步设计图纸和二次设计图纸已不能使用，需待项目地点确定后，再次进行设计和项目招标；单位与居民协调不当，居民阻碍项目进场。
（2）导致项目执行进度缓慢的原因：项目的外场施工工程因需要结合部分道路改造项目同步进行；建设路线变更，项目场地征迁，大气污染防治，环保检查等。
（3）导致财务收支不规范的原因：根据河南省财政厅要求，项目办在支付预付工程款时，要求对方开具增值税发票，但是实际操作时受开票限制，对方开具的发票金额大于预付款金额，项目办按照实际应支付预付款金额进行了支付导致会计核算金额与原始凭证不一致；外资贷款项目的提款报账程序采取自下逐级上报，整个过程中涉及部门多、时间长导致资金回补耗时长，出现财务收支方面的问题。
（4）导致项目绩效不达标的原因：项目的机房建设施工场地无法确定，导致已验收入库的设备无法安装使用；材料价格变动导致无法保证项目执行情况符合预期标准，在很大程度上制约着举债资金的使用效果；部分项目出现有关部门滞留资金以及基层项目办公室临时组建的情况，人员聘用不规范，新的工作人员处于前期摸索期，难以保证工作效率。
3.3 河南省外资贷款审计的问题整改情况
3.3.1 上一年度审计发现问题的未整改情况
亚洲开发银行贷款河南省畜牧养殖及产品安全示范项目，对于2017年度审计报告所列示的项目实施进展缓慢问题，河南省项目办加快推进项目实施调整，终止了4个企业项目的实施。世界银行贷款郑州市轨道交通3号线一期工程项目2018年审计报告指出上年度审计发现问题除报账资金回补慢问题依然存在，其余问题已全部整改。河南焦作绿色交通及交通安全综合改善项目2018年审计报告中披露出，上一年度审计发现项目进展缓慢问题未得到整改。2019年审计报告指出在上一年度审计报告披露的问题中，2018年涉及金额1520.6万元的闲置设备仍未使用，项目进展缓慢及绩效问题未彻底整改，在2019年审计报告中仍有反映。
3.3.2 截至公告日审计发现问题的整改情况
亚洲开发银行贷款河南省畜牧养殖及产品安全示范项目中关于项目管理方面的进程缓慢问题，2018年审计报告中表明省项目办已督促企业加快工作进度，协助企业协调相关机构并对其提出合理的建议。针对2018年专家组咨询服务费不足的问题，省项目办已提出追加经费申请。2019年的审计报告对造成项目进程缓慢的原因进行分析并发现项目实施过程中涉及子项目范围调整，原9家子项目企业退出4家并新增3家，正在实施的原5家企业已完成大部分合同的采购，新增的3家子项目企业，预计2020年第四季度完成招标手续。对于违反国家法规或贷款协定的问题，有关预备费已在报国家发改委的资金申请报告调整方案中做了相应的调减。
世界银行贷款郑州市轨道交通3号线一期工程项目针对连续三年监理单位履职尽责和施工单位履职尽责不到位问题，对责任单位进行了违约处罚，对资料签字问题进行整改，对于未加盖执业印章的，由项目经理复核后加盖，按规范对现场抽查检测，对于投标文件问题，通知两家投标人出具相关书面说明，在后续招标组织工作中对评审人员加强培训。
亚洲开发银行贷款河南鹤壁淇河流域环境治理及生态保护项目截至公告日，该项目办公室采纳审计提出的建议，针对审计发现的问题采取积极措施，问题已整改完毕。关于内部控制方面聘用人员没有签订劳动合同问题，已解除聘用该人员并督促进一步加强管理，制定新的项目工程进度表和项目工程进度台账以解决项目进度缓慢问题，要求淇滨区质监站作为质量监督部门介入质量监督工作，并要求淇滨区林业局通知供货方开具新的履约保函，以整改项目管理问题。
河南焦作绿色交通及交通安全综合改善项目，针对审计反映项目进度缓慢的问题，焦作市运管局约谈项目监理和土建承包商、设备供应商负责人，督促加快建设进度，项目工程建设基本完成。针对财务收支问题，焦作市项目办作出调账处理，严格执行报销程序，加强专用账户会计核算工作。针对项目绩效问题，2018年审计报告指出市政府召开政府常务工作会议，采取积极措施加快项目推进，2019年报告披露项目管理办公室督促有关部门采取措施，解决设备长期闲置问题，2020年审计报告截至公告日，停保场设备已安装完毕。
新开发银行贷款洛阳轨道交通一号线工程项目洛阳市轨道交通集团有限责任公司与新开发银行、河南省财政厅及洛阳市财政局重新梳理贷款支付审批流程，明确材料报送及审核各环节所需的具体时间。
亚洲开发银行贷款大京津冀地区空气质量改善——河南清洁燃料转换投资项目截止公告日，针对项目进度缓慢问题，河南豫天新能源有限公司已接受审计建议，加快场站建设进度。对于高中压调压站工程未严格履行基本建设程序问题，河南豫天新能源有限公司正在积极办理竣工验收相关手续，对于未及时编制竣工财务决算问题，已组织项目设计、施工、监理等单位配合编制项目竣工财务决算，积极整改。
4 外资贷款审计存在问题的改善建议
4.1 提升审计深入度
由于审计实务中外资贷款项目涉及范围广泛，在审计过程中不可局限于书面理论知识，否则会与实际情况产生偏差，因此审计人员在进行审计工作时应做到将材料与实地考察相结合，注重审计的深入度。外资贷款项目多是大型建设工程，涉及金额大，要对外资项目进行细致深入的审计，就要求审计人员注重账簿审计的同时不能忽视实体工程的审核，审计人员必须多进行实地考察，多与现场人员沟通，才能及时发现项目进程中出现的问题。提升外资贷款审计的深入度能够有效解决外资贷款项目的管理及执行方面的问题。
4.2 注重全程管控
外资贷款审计过程中应关注外资贷款项目的管理水平及内部控制，将财务收支审计和对违纪违规问题的关注审计贯穿外资贷款审计全程。审计人员在审计过程中做好财务数据与业务数据的有机结合，还原项目流程。加强对外资项目的全程管控，有助于及时发现项目执行过程中出现的违反国家法规或贷款协定的问题。除此之外，外资贷款项目进度缓慢作为出现频率最高的问题，在审计过程中应重点关注。
4.3 加强跟踪审计力度
外资贷款审计要加强跟踪审计的力度，督促被审计单位及时整改审计发现的问题。由于外资贷款项目建设时间长，因此审计人员可以根据每年对项目的不断深入了解和实施进度编制审计方案，并根据审计发现问题整改情况，适当调整审计重点和内容，使审计项目管理更加规范，不出问题。
参考文献：
［1］张欣.贷款项目管理问题及优化对策［J］.经济管理文摘，2021（11）：47-48.
［2］马亚丽.浅谈地方财政部门利用国际金融组织贷款的优化对策研究［J］.精品，2020（13）：24-25.
［3］李鹏.准确把握国外贷援款项目规律促进外资审计不断提质增效［J］.审计月刊，2021（6）：14-17.
［4］徐礼志.外资绩效审计存在的主要问题及改进路径［J］.辽宁经济，2020（2）：54-56.
［5］杨捷青.加强和完善外资审计方法提升外资审计工作质量［J］.审计与财，2017（1）：20-21.
［6］李东亮.新形势下如何进一步深化外资审计［J］.财经界，2016（11）：304.
［7］李海嘉，曾琼丽.“两统筹”在审计提质增效方面的作用——以广西国外贷援款项目审计为例［J］.中国审计，2019（20）：39-40.
［8］王皓楠.国外贷援款项目审计促进外资提质增效［J］.审计观察，2019（2）：78-81.
［9］席海昕.外资审计发现的常见问题及建议［J］.现代审计与经济，2018（2）：20-21.
［10］帅智军.服务国外贷援款项目着力推进外资审计创新［J］.审计与理财，2018（2）：9-10.
