◎文/章毓海
关于天津市和平区地方税务局税收征管改革的调研报告
◎文/章毓海
天津市和平区地方税务局征管改革经过长达半年的准备、研发、攻坚、试运行，于2014年9月正式开始实施。作为地税系统内先行先试单位，该局从转变管理模式入手，打破沿用多年的税管员一管到底的方式，实现了从“管户”到“管事”的转变。通过机构设置重组、人员配置优化、设备配套升级等多措并举，实现了由无差别管理向分级分类管理转变；分散管理向集约化管理转变；税管员管户向税管员管事转变。通过改革进一步明晰了工作条块、简并了工作流程、提高了工作质效，促进了税收收入，达到了预期的目标。
税源分级；分类管理；征管改革
2014年9月，天津市和平区地方税务局对现有的征管模式进行了大刀阔斧的改革。为总结好改革经验及阶段性成果，及时发现改革过程中遇到的问题，有针对性地提出好的改进办法和解决措施，在全局范围内开展对征管改革运行情况的深入调研，提出下一步深化改革的措施和办法。
一、税收征管改革的背景及内容
按照国家税务总局关于深化征管改革的工作要求，全面落实市局税源分级分类管理指导意见，进一步加强税源管理，和平区地税局在全市地税系统率先开展税收征管改革。
经过近半年时间的反复调研以及领导班子多次认真研究，和平区地税局结合区域经济发展和自身税源管理实际情况，以税源分级、分类管理为理念，出台了《天津市和平区地方税务局税源分级、分类管理实施方案》。改革的主要内容是：按照差别管理、部门协作、科学效能、强化服务的原则，实行税源分级分类管理，重点税源专人负责，实现精细化管理；一般税源区域统筹，实现专业化管理；零散税源源头控管，实现社会化管理。将过去无差别管理向分级分类管理转变、分散管理向集约化管理转变、税管员管户向税管员管事转变。
本次征管改革，在机构设置上，设立了两个重点税源管理所；将六个一般税源管理所按属地重新划分了管理职责；设立两个重点稽查所和一个专业注销稽查所；将征收所、管理一所、纳税服务中心整合为新的征收所。在人员调整上，干部轮岗数量达到全局干部的68%，近80%的科级领导干部均进行了岗位轮换。
二、税收征管改革带来的新变化
征管改革全面铺开以来，和平区地税局初步形成了 “风险预判防范、资源优化配置、服务提效减负、税源分级管理”的税收征管新格局，基本实现了分级分类管理模式升级，风险管理能力强化，服务流程优化重组的基本目标。
（一）实现由管户向管事转变
一是打破原有税收管理员的管理模式，将管理的对象由“纳税户”向涉税事项转变，将精力集中到涉税事项的办理和涉税风险的管控上来，强调环节间的流程化运作和环节内的团队化合作，将传统管理模式中税务专管员个人完成管理全过程，转化为团队完成涉税事项，在减少工作疏漏的同时提升服务质效，提高了整体税收控管水平。
二是重点事项精细管理。对所有涉税事项业务环节进行梳理，将税收风险监控、重点税源监控、税收收入分析预测、纳税评估、打击涉税违法行为等列为重点税源管理事项。按照职责分工，分别由税源管理部门、稽查评估部门集中骨干力量，集中资源管好重点税源，保障税收收入的持续稳定增长。
三是一般事项规范管理。将一般涉税事项实地核实及报告出具、一般的涉税违法违章处理、个体工商业户税款的核定、未按期申报、缴纳税款纳税人的催报催缴管理等事项，列为一般税源户日常管理事项，严格按照《全国县级税务机关纳税服务规范》的要求按流程限时办结。
（二）实现由一般管理向风险管理转变
一是改变以往管理所既管事又管户，眉毛胡子一把抓的现状，专门成立税源（风险）管理领导小组，在政策技术支持的基础上，开展执行层面的风险分析，针对新政策特别是税收优惠、发票管理等易发风险重点，分析查找纳税人容易“钻空子”的部位和执法风险的易发环节，提供重点评估或管理方向，税源管理部门采取针对性调查巡查或办税服务厅采取有效性服务手段，杜绝涉税风险发生。
二是建立风险管理互动机制。将税源管理流程再造为办税服务、预警管理、风险评判、分析预测、责任追查的全新工作流程，对各管理所、税管科、评估科、办税服务厅等业务单位在各环节的流转程序及其传达文书进行规范，形成统筹协调、联动互动的机制。
三是对重点税源企业实施全过程数据监控，对上级发布的预警信息进行筛选和风险排序，严密监控重点税源涉税风险。大力开展管理所自主评估，建立所级评估专岗，积极研究相关税种之间的关联关系，改进纳税评估方法，细化指标体系。
（三）组织收入更有抓手
征管改革在机构设置上成立重点税源管理所，由全局业务尖子和年轻骨干组成，人力资源优势明显。将占全局80%以上税收收入比重的391户企业列为重点税源企业，以保障收入、风险管控为工作重点，进行集中的精细化管理。管理方式从以往繁杂的事务性工作中解脱出来，将工作重心转向纳税风险评估和预测分析。通过对重点税源企业逐月开展纳税评估及预测分析，深入企业了解企业发展动态和业务开展情况，将重点税源管深管细，及时掌握全局税收收入主动权。
（四）纳税服务更加高效
一是涉税申请事项受理向窗口转移，以征收所为龙头推进全局纳税服务工作。改革后，征收所集原征收所、管理一所、纳税服务中心职责于一身，负责全面接待、受理纳税人涉税事项工作。重新设置整合窗口、配置设备进一步开展纳税服务厅标准化建设工作。逐步取消设置在各管理所的涉税事项受理环节，由办税服务厅全面受理纳税人申请事项，实现办税服务厅的集中受理、内部流转、集中出件，避免了纳税人多头跑、多次跑，提高了工作质效，得到了纳税人好评。
二是整合业务，提高办税效率。按照税务总局“全国税务机关纳税服务规范”要求，结合和平区地税局实际，将纳税申报，发票领购、验旧、缴销、兑奖，部分税收优惠备案等30余项涉税事项全面实行即时办结；将10余项涉税事项，由职能科室审核备案，改为办税服务厅直接完成备案归档；同时对专业性较强、调查内容复杂、审核要求较高的事项，也进行了不同程度的环节简化，纳税人平均办税时限缩短了近一半，进一步融洽了征纳双方的关系。
（五）科所职能更加清晰
对税源的科学划分，使得各科所的职能更加明确。征收所做好业务咨询以及申请事项集中受理，提供优质服务；税管科统筹全局税源管理，提供政策指导；重点管理所做好重点税源管理，保证税收收入；一般管理所做好涉税事项办理，提高办事效率；纳税评估科指导各管理所开展三级评估，查找涉税风险；稽查系列专司税务检查，维持税收秩序堵漏增收。
三、税收征管改革中遇到的问题及解决办法
（一）办税服务厅流程再造不够充分
税收征管改革要求以窗口为龙头带动征管质效全面提高，要求办税服务厅要严格落实 “首问责任制”，严格落实“一窗式、一站式”服务，坚持做到“一处受理，内部流转，限时办结”，充分发挥纳税服务岛引导、化解、调节作用。从现阶段看，服务规程设计还有待完善，窗口服务的服务标准要进一步提高。
针对这一问题，下一步应进一步优化再造征管流程。以“全国县级税务机关纳税服务规范”为指导，进一步精简纳税人报送的表证单书，精简业务流程。
（二）重点税源管理水平有待提高
重点税源管理所，肩负着完成全年税收收入任务的担子，是完成税收核心任务的关键。从目前的情况看，重点税源管理所年轻同志较多，存在着管理人员相对欠缺经验，对企业情况尚未摸清摸透，行业风险特征库尚未建立，对重点税源企业的横向、纵向对比尚缺乏数据基础的问题。
针对这一问题，一方面要加强业务培训，不断提高年轻同志的业务水平；另一方面充分发挥以老带新优势，老新同事结对子，不断深入企业摸情况，通过实际工作学技能、长经验。
（三）一般税源管理模式亟待升级
一般税源管理所，是纳税人满意度和征管工作的根基，从征管改革目前的运行情况看，一般税源管理所工作人员的观念转变尚未完成，思维模式尚未从传统专管员模式中解脱出来，一般税源管理的扁平化要求所长岗对各项工作任务进行统筹安排调度，要求内勤岗成为办税服务厅、静态岗、管理所、综合科室的联系纽带。从目前的状况看，一般税源管理所的工作任务压在内勤岗和所长岗身上，对管理所内部各岗位的职责分工有待加强。
针对这一问题，建议按照“所长统一分配，复杂劳动上面做、简单劳动下面做、日常事务前台做、重要事务后台做”的原则，对税源管理事项进行科学分层分级，进一步理清静态受理岗、调查核实岗、内勤岗和所长岗的岗则，建立管理所内部的职责分工体系，既改变过去由专管员全部承担税源管理责任的旧格局，又改善所长、内勤压力过大的新问题。
（四）任务二次分配问题急需解决
目前，征管改革尚处在起步阶段，加之“全国县级税务机关纳税服务规范”和当前征管系统之间处在对接期，有时会出现平台预警多样，任务分配不合理，出现一个任务多次分配情况；受系统影响外勤人员需要通过内勤权限工作，造成有时任务收回，无法确定是哪个动态岗完成，容易造成职责不清问题。
针对这一问题，需及时与市局相关业务处室及信息部门进行沟通，商讨解决系统冲突问题；同时要求各管理所做好日常工作台账，通过岗位轮换及工作梳理，力争做到公正合理的分配工作任务。
（五）程序软件、硬件设备与改革要求存在差距
此次征管改革打破原有管理格局，以往存在但未暴露出的问题纷纷呈现，如：企业的基础信息不全、失真问题；由于机构调整，数据仓库调取相关数据较以往更加复杂；一些日常办公软件受权限的制约，不能应用，需大范围集中调整。在硬件方面，办公计算机老化，运行速度慢，严重影响办事效率；随着职能转变，与纳税人的接触更加紧密，对外线电话以及传真机的需求加大；部分科所涉及到取证照相机、下户交通工具、日常办公用品等后勤保障问题。
针对这一问题，集中收集不同类别需求，按照职责划分分别给到各个综合部门，尽力争取在较短时间内按梯次解决。
四、税收征管改革中总结的几点经验
一是进行税收征管改革，能够促进收入任务完成。征管改革后，纳税人税收遵从状况得到明显改善，税法遵从度得到显着提高，重点税源控管能力不断加强和征管绩效得到显着提升，这些都体现到改革后税收收入保持持续健康稳定增长上来，可以说是实现了用最小的征管成本获取最大的征管收益。完成税收收入任务永远是我们的中心工作，这也是我们大刀阔斧地进行征管改革的初衷。从目前来看，改革在完成收入任务方面带来的优势是非常明显的。
二是做好涉税风险防控，能够有效防范税收流失。通过健全风险管理机制，加强风险工作统筹，提升风险管理层级，对重点税源数据实施动态和静态多纬度监控，各相关业务科室、管理所分别采取风险提醒、重点核查、评估分析等分类分级应对措施，能够及时发现并排除各类风险点，全局风险防控能力显着提升，有效地防范了税收流失等风险的发生。
三是纳税评估分析是重点税源管理的核心工作。西方发达国家近80%的管理资源都配置在纳税评估方面，纳税评估已然成为重点税源管理的一个有效抓手。通过各管理所尤其是重点税源管理所自主对纳税人开展行业间的横向对比评估和企业间的纵向对比评估，建立指标分析模型，对纳税人的税收流失风险进行综合识别排序。对基本没有税收风险的纳税人，重在做好纳税服务；对中等风险的纳税人，实施“服务+管理”，促使其税收遵从；对风险高的纳税人，重点监控、盯紧盯死，对涉税违法行为及时依法打击，增强税法的威慑力。
四是做好一般税源管理，能够打牢税源管理基础。如果把征管改革放到整个征管大格局里去考虑，征管改革的理想模型，就是金字塔模型。底层最大的一块是一般税源户的征收管理和纳税服务，中间区域是重点管理，顶层较小的区域是税务检查。只有将一般税源户的征收管理做好做到位，税收金字塔才能更高、更稳固。
五是优化人力资源配置，是保障改革成功的关键所在。为保证征管改革顺利推进，并取得实效，和平区地税局局党总支经过充分调查研究，结合干部队伍实际情况，出台了征管改革人员调整方案。调整方案通过深入挖掘全局干部潜在能力，通过以老带新、互相促进的选人配置模式，通过合理分工、业务互补的工作开展模式，大大优化了全局人力资源配置，不仅充分调动起大家的工作积极性，同时也在全局营造出浓厚的干事创业氛围，从而保证了全面深化税收征管改革工作的顺利运行。
责任编辑：傅延怿 曲 宁
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1006－1255－（2015）02－0055-04
章毓海（1963—），天津市和平区地税局党总支书记、局长。邮编：300070
