殷仲达

公共财政是与传统的“生产性财政”相区别的一种特定财政模式，其实质是将财政职能定位为满足社会公共需要，弥补市场机制在提供公共产品、维持宏观经济稳定方面的失灵。

一、实施公共财政的必要性

首先，从资源配置的角度来讲，市场经济条件下，凡属竞争性经营领域，应由市场机制去调节，财政应把重点放在提供非竞争性的公共产品和公共服务方面。

其次，在市场经济下应以市场对经济的调节为主，以达到资源最充分有效的利用。在市场机制能够完全解决好的领域，政府就没必要再介入。只有当市场发生失灵时政府才应该介入其中，不过政府介入的最终目标仍是为了维护或确保市场的正常运作，使经济中资源配置的效率达到最大化。

再次，在市场经济条件下，社会资源的主要配置者应该是市场，财政的职能也应该界定在市场机制失灵的范围内。财政的收支范围要根据政府职能范围而确定。市场失灵决定着公共财政存在的必要性及其职能范围。财政必须适应市场经济条件下政府职能转变的要求，从直接参与微观经济事务转移到间接的宏观调控以及公共安全、政权机关正常运转和公共事业发展方面。

二、目前的政府行为中存在的主要问题

社会主义市场经济条件下，从总体上考察政府的职能，政府应当具有公共职能、政治职能和经济职能。而政府的经济职能的内容主要是指稳定、配置资源和分配职能。政府是充当市场经济规则的制定者和裁判员的角色。政府的经济行为应符合政府经济职能。目前的政府行为中还存在着不少问题，主要体现在：

第一，政府对微观经济特别是国有企业的直接干预依然过多，有效的国有资产管理体制尚未形成，计划经济时期形成的、转轨时期又有所扩展的行政审批制依然广泛存在，国有经济布局不合理，战线过长的问题依然突出，政府的公共管理职能和国有资产所有者职能混淆不清的状况没有根本改变。

第二，在投融资领域，存在着政府以直接干预微观投融资活动达到宏观调控目标的倾向，政府仍然过多地承担着投融资主体的职能，花费大量精力争资金、争项目，其结果往往达不到宏观调控的预期目的，同时又加强了政府对投融资活动的不正常的干预，投资决策依赖于行政机关的层层审批，不按科学的市场化的投资决策程序办事。

第三，规范、监管市场秩序的力度不够，执法不严，管理松懈。纪律松弛，有法不依。违法不究，致使已有的法律、规章和制度形同虚设。这些因素导致了市场秩序比较混乱，突出表现为：一些政府部门出现利益集团化和非公共机构化倾向，公共服务职能弱化，导致体制性腐败加剧。一些政府部门在制定规划、方案和法规时，或在处理部门矛盾时，往往受到本部门或所管辖的行业利益的局限，作出违背这些利益和法定程序的行政决策，强化部门的既得利益。依法行政的统一性和透明度不高，人治大于法治的现象在许多地方时有发生。

第四，在政府工作中，对政府与财政的关系有一种误解，各级政府部门都认为“财政是政府的钱袋子”，政府为了追求政绩、加快经济发展要求财政增加投资，因此财政部门承受着对货币需求的压力，对于财政来说，只有两种解决方法，一是大幅度提高税收，二是搞财政赤字。前者是把矛盾转嫁给企业、个人，后者是把通货膨胀的形式转嫁给老百姓，都会最终导致社会的不稳定和收入在各阶层的重新分配，从而给政府工作造成更大的困难。

第五，财政支出结构不合理，缺位与越位并存。同时，政府缺乏对资源强有力的配置。政府资源配置在收益方面主要是对城市经营土地、城市广告、特许经营权等的配置和利用。目前往往是单一的，而不是系统的组合式的利用。在支出方面，政府配置缺乏对机关、事业、团体资源的合理配置功能，造成极大的浪费，如：办公用房的标准化、现代化办公系统的标准化、汽车配备的标准等配置，由此造成政府预算难以细化、科学化。

三、如何规范政府行为

1．加快国有经济布局的战略性调整。明确、分解和规范政府作为公共管理者和国有资产所有者两种职能，完善与新体制适应的国有资产管理体制，政府基本退出对企业经营活动的直接行政干预。改进宏观经济调控职能。集中精力搞好宏观调控与市场的培育和完善。

2．进一步完善财税、金融、外汇管理体制，主要以经济和法律手段实施宏观调控。对主导产业、支柱产业、大型企业集团和城市经济布局的调整等采取政府主导型调整。根据市场经济客观要求，国有资产向基础产业、垄断行业和高效行业转移，有计划地撤出一般竞争性领域。财政退出的途径包括投入方式的转变和投入比重逐步降低。

3．清理现行的法律、法规和政策，以放松或取消准入限制为重点。营造国内各类合法经济主体公平竞争的环境。清理并大幅度减少政府行政性审批，健全市场规制职能。以法律制度界定和保护产权，保障产品和生产要素的流通，打破地方和部门的行政性垄断或限制，建立和维护统一、开放和公平竞争的市场秩序，为市场进入者创造有基本信用的、可预期的公平竞争的秩序。

4．改进收入分配和社会保障职能。逐步建立和完善覆盖全社会的高效率的社会保障制度，通过有效的税收和转移支付制度，调节国民收入分配，促进社会公正与和谐。

5．增强社会冲突管理职能。倡导政府与经济社会生活中不同利益集团的沟通与交流，为经济和社会发展中弱势群体提供必要的援助。形成与社会多元发展趋势相适应的多渠道、多层次的社会利益协调机制，促进社会稳定和全面进步。

6．加强经济与社会可持续发展的协调职能。正确处理人口、资源、环境和经济发展的关系，用经济、行政和法律手段保护和合理开发自然资源，治理环境污染。保持生态平衡，降低经济发展的社会成本。

7．构建公共财政框架，要按照公共财政的要求优化财政支出结构，调整财政支出范围，界定财政负担范围。公共财政的理论基础是公共产品和市场失灵，由于市场失灵，决定了财政的活动范围和财政的内容，所以公共财政学研究的是公共产品的生产、分配、交换、消费的过程，把支出当成公共产品的成本，财政收入(主要是税收)当成是公共产品的价格。在公共财政学观念上，财政不只是一个分配问题，而是整个公共产品的再生产过程，因为政府也是经济行为的一个主体，它也创造价值。在市场经济条件下，财政只应该在社会资源配置当中起补充和配角作用。财政要解决的只能是市场不能解决或解决不好的事项。如提供公共产品，纠正外部效益，维持有效需求。要按照政府与市场的分工，确定政府的支出范围，坚持市场优先的原则。凡市场可以办的事情应该交给市场去办。

8．规范政府收入分配制度，进一步规范政府职能范围。按照公共财政的基本规则，建立公共预算，将政府行为的收支反映在统一的预算之中，将政府性收支行为完整地在公共预算中加以表述，通过费改税改革，将以行政机关为依托的收入纳入预算中，净化预算环境，将属于政府性的收支从政府公共预算中予以剔除。

9．更新政府的理财观念。正确处理好均衡与效益原则、财源建设中的竞争和群体优势原则及政府支出中的以事定支的预算原则。强化政府对资源配置的力度，从城市规划、土地利用、事业发展和经济发展的水平，科学地制定各种规章制度，压缩单位集团消费性支出。

10．加强预算约束。不断增加预算的透明度，同时建立健全预算执行监督机制，加强预算执行的法律监督和民主监督。

（作者单位：常州市经贸委）