杨锋+邢立强+李忠强+刘春青
摘要：我国已进入城镇化的快速发展阶段，如何推动城市实现可持续发展是党和政府高度重视的问题，其中如何评价城市可持续发展是关键环节。城市可持续发展评价是国内外研究的热点话题，也是国际标准化工作的重点。本文通过梳理国际城市可持续发展标准化进展情况，以及我国城市可持续发展状况，提出了我国城市可持续发展标准体系，从城市可持续发展的目标设定、发展状态、实施效果等环节出发提出了城市可持续发展评价系列标准。城市可持续发展标准化是一个全新的、跨行业、跨领域的标准化工作领域，目前标准化工作还处于起步阶段，因此本文还提出了推动城市可持续发展评价标准化的发展建议。
关键词：城市 可持续发展 评价 标准
目前我国正在进行的城市化，无论是规模还是速度，都是人类历史上前所未有的。着名经济学家斯蒂格利茨曾经指出：“中国的城市化和以美国为首的新技术革命将成为影响人类21世纪的两件大事。”过去30多年，中国的城镇化水平从1978年的17.9%提高到2012年的52.27% ，城市人口从1.7亿增加到6.91亿，预计到2050年城市化率将提高到75%，中国经济发展的轴心已经转向了城市，城市的科学发展在很大程度上决定了中国的科学发展。城市化进程的加快，带来了巨大的经济效益，与此同时也引起了诸如人口膨胀、资源短缺、环境污染等一系列问题，严重影响了中国城市化的健康可持续发展。因此，如何推动城市可持续发展已经成为现阶段党和国家关注的重点，其中如何评价城市的可持续发展是其关键环节。
一、开展城市可持续发展评价的必要性
（一）可持续发展是人类共同的愿望
可持续发展是人类共同的愿望，早在农业文明时期，一部分古人就已经从实践中意识到可持续发展的重要性。在我国，关于人与自然和谐共生等思想源远流长，儒家、道家、佛家都在追求人与自然的和谐统一[1]。在西方，一些经济学家如李嘉图（1817年）、马尔萨斯（1820年）、穆勒（1900年）等在其着作中已经认识到人类消费的物质限制，人类的经济活动存在生态边界[2]。但全球范围普遍接受的可持续发展理念是20世纪70年代开始，逐步发展完善的，见表1。
2012年，联合国在其“实现我们共同憧憬的未来”报告中提出“2015年后联合国发展议程的一个愿景是实现包容的、以人为本、可持续的全球发展。”由此可见，可持续发展已经得到全球各界的认同，并已经成为全人类共同的愿景。
（二）城市可持续发展评价是国际研究和国际标准研制的重点
欧美发达国家城市化已经开展两百多年，目前其城市化已经达到较高的水平，为了规范城市发展，早在19世纪西方学者就开始对城市化发展问题进行了深入探讨。19世纪末，英国社会活动家霍华德提出的关于城市规划的设想，他称之为“田园城市”。20世纪末期，西方发达国家的城市发展进入了一个瓶颈阶段，为了克服历年来城市化进程中积累下来的诸如人口、环境等方面的问题，美国、加拿大、欧盟等发达国家和地区开始提出基于本国国情的城市评价指标体系。随着全球城市化进程的加快，联合国、世界银行、经合组织等国际组织也开始关注城市发展。联合国曾指出“迅速扩大的城市空间需要实现环境可持续性，提高能源和资源使用效率，具备灾难复原力，解决贫民窟的物资匮乏问题和其他问题，并且能确保所有城市居民获得廉价能源和基本服务，并为他们创造体面地工作和生计[3]。”为了推动城市可持续发展，联合国人居署、联合国环境规划署、联合国教科文组织、世界卫生组织、经合组织、亚洲开发银行、欧盟等纷纷围绕各自负责工作范围提出了城市评价指标体系[4]。国外学者从经济学、环境学、生态、社会公平及伦理学等不同角度对可持续发展评估进行研究，如莫法特等人在经济和社会研究理事会全球环境变化项目（GEC）的资助下，针对苏格兰开展的可持续发展的定量化和模型化研究，利用系统动力学模拟可持续发展，提出了可持续发展政策的经济模型[5]。
一直以来，国际标准化组织（ISO）十分重视可持续发展国际标准化工作，已经初步形成了宏观+中观+微观三个层面紧密配合的管理标准系统。其中， ISO/TC 268 Sustainable development in communities是ISO响应联合国、世界银行等国际组织、以及世界各国对可持续发展标准化的需求，由ISO/TMB批准于2012年2月23日成立的跨行业、跨部门的技术委员会，其目的是为推动各类城市实现可持续发展，为各类城市提供支撑技术和工具，包括管理体系要求、指南和相关标准，不涉及到城市发展建设方面的具体技术和标准。该技术委员会标准化工作涉及到政治、经济、环境、社会生活和城市基础设施等方方面面，具有重要意义。目前，ISO/TC 268组建了两个工作组WG1和WG2，分别负责城市可持续发展管理体系国际标准和城市可持续发展指标体系国际标准研制工作。此外，ISO/TC 268组建了ISO/TC 268/SC1 智能城市基础设施量化评估负责研究制定智能城市基础设施量化评估国际标准[6]。ISO/TC 268和ISO/TC 268/SC1所负责的国际标准进展情况如图1所示。
根据ISO/TC 268的工作计划，ISO 37101-1将于2015年发布，ISO31720将于2014年发布[7]。由此可见，可持续发展已经成为ISO国际标准化工作的重点，我国必须重视。
（三）开展城市可持续发展评价是落实国家可持续发展战略和相关文件的重要举措
城市是落实可持续发展战略的重要载体，推动城镇化实现可持续发展是近年来党和国家政策关注的重点。
我国《中长期科技发展规划纲要》将城镇化列入发展重点，指出运用科技手段实现城镇化和城市协调发展。十八大报告中进一步提出“深入实施科教兴国战略、人才强国战略、可持续发展战略，加快形成符合科学发展要求的发展方式和体制机制……”，“把生态文明建设放在突出地位，融入经济建设、政治建设、文化建设、社会建设各方面和全过程，努力建设美丽中国，实现中华民族永续发展。” 可持续发展不仅上升到国家战略，更提出了具体的发展方向和目标。党的十八大报告要求，到2020年“城镇化质量明显提高”。
国家“十二五”规划刚要中明确提出“统筹城乡发展，积极稳妥推进城镇化，加快推进社会主义新农村建设，促进区域良性互动、协调发展”的要求，提出要按照推进城乡经济社会发展一体化的要求，搞好社会主义新农村建设规划，加快改善农村生产生活条件。“十二五”技术标准专项规划中第五项优先主题中的城乡管理与服务明确提出“推动城市管理绩效评价、城乡公共服务信息有效利用技术标准研究与试点应用，提高公共服务能力，促进城乡协调发展与保障民生”的要求。
十八届三中全会的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》明确提出“完善发展成果考核评价体系，纠正单纯以经济增长速度评定政绩的偏向，加大资源消耗、环境损害、生态效益、产能过剩、科技创新、安全生产、新增债务等指标的权重，更加重视劳动就业、居民收入、社会保障、人民健康状况。”的要求。
因此，开展城市可持续发展标准体系研究是落实国家“十二五”规划加强城市管理、落实可持续发展战略的重要技术手段，是落实“十八大”报告“形成符合科学发展要求的体制机制”、十八届三中全会“完善发展成果考核评价体系”，以及即将出台的《国家新型城镇化规划》中所提出的“健全检测评估”实施措施的重要举措。
二、城市可持续发展评价环节和国家标准研制建议
（一）城市可持续发展标准体系构想
根据ISO/TMB对ISO/TC 268组建的批复文件及ISO/TC 268的工作计划，ISO/TC 268为各类城市提供支撑技术和工具，包括管理体系要求、指南和相关标准，不涉及城市发展建设方面的具体技术和标准，以期推动各类城市实现可持续发展。ISO/TC 268 是从宏观角度对包括城市在内的不同类型城市的经济、社会、环境等方面提出可持续发展的宏观要求，提供管理体系、指南和相关标准；而其它诸如农业、工业、服务业、社会管理、公共服务、资源利用和环境保护等相关领域则是为满足这些要求制定相应的标准。因此，ISO/TC 268与相关领域之间是宏观、中观、微观紧密配合，且各有侧重的关系[8]。
由于可持续发展涵盖的范围较广，因此在研究、设计和制定标准时必须统筹考虑城市可持续发展标准化研究，加强基础性、通用性标准的研究和制定，为不同类型城市提供支撑技术和工具，包括管理体系、要求、指南和相关标准，而不涉及城市发展建设方面的具体技术及其标准，从而完善整个城市可持续发展标准体系。结合目前ISO/TC 268 城市可持续发展标准化技术委员会国际标准进展情况，以及我国涉及城市可持续发展相关标准发展情况，在充分调查研究的基础上，按照标准体系的构建原则和方法，提出了城市可持续发展标准体系，包括基础标准、通用标准以及专用标准四个部分：基础标准，包括基础术语、图形标识以及指南等内容；通用标准，包括城市可持续发展管理体系标准、城市可持续发展评估体系标准等；相关标准，包括与城市可持续发展相关的其他标准；专用标准，包括两大类：一类是按照城市特点，分为综合型城市、功能型城市（资源型、旅游型等等）和小城镇；另一类按照城市中的建成区和新建区的分类（如建成区，包括居民区、工业园区、商务区、学校园区、港口区等；新建区，包括新城镇建设、新建高新技术区等），而制定的具体某一类型城市区域的相关标准[9]。而城市可持续发展评价相关标准属于通用标准，在整个城市可持续发展标准体系中处于十分重要的地位。
（二）城市可持续发展评价体系标准的研制建议
城市可持续发展评价体系标准是城市可持续发展标准体系的重要组成部分。如前所述，城市可持续发展评价研究在国内外已开展较多，ISO/TC 268/将城市可持续发展评价作为国际标准研制的重点。结合我国城市可持续发展的实际情况，我们认为城市可持续发展评价标准从城市可持续发展的目标设定、发展状态、试试效果等环节出发开展研究。因此，城市可持续发展评价标准化研究应从以下几个方面开展：
一是城市可持续发展评价标准体系研究。系统分析国内外城市可持续发展评价研究，从城市可持续发展的目标设定、发展状态、实施效果等环节出发，构建符合我国国情的城市可持续发展评价体系。在研究基础上，研制《城市可持续发展——术语》国家标准。
二是围绕城市可持续发展目标设定，开展城市可持续发展潜力 评估方法研究。针对不同地域城市的环境资源状况，运用可持续发展潜力评估原理，完善STARS（Sustainable Technical Assessment Ranking System）评价体系，综合利用生态足迹、碳排放、水足迹、环境容量、环境敏感性等资源环境测算方法，完成政策诊断、禀赋诊断和潜力诊断，形成针对不同场地现状特征的数字化模拟诊断模型[10]。在此基础上，研制《城市可持续发展——可持续发展潜力评估方法》标准。
三是围绕城市可持续发展状态，研究制定城市可持续发展状态评估系列标准。在系统分析世界银行、世界卫生组织、经合组织和欧盟等组织关于城市发展评估指标研究，特别是ISO 37120“城市可持续发展及恢复——关于城市服务和生活质量的指标”国际标准中的各项指标，结合我国城市化发展的实际情况，研究制定城市可持续发展状态评价系列标准。其中，修改采用ISO37120国际标准，提出符合国际通行做法和我国实际情况的城市指标体系，制定《城市可持续发展——指标体系》标准；在指标体系研究基础上，从经济、教育、能源、环境、财政、应急能力、治理、健康、休闲、安全、居住、废弃物、通讯、创新、交通、规划、水和涉水卫生等方面研究提出相关指数，形成多角度、多层面的指数，以帮助不同类型城市管理者了解城市可持续发展状态，制定《城市可持续发展——指数》标准；为规范城市可持续发展评价工作，加强城市可持续发展评价的管理，需要对城市可持续发展评价的管理要求、基本程序、评价对象、评价内容等提出明确要求，因此需要研究制定《城市可持续发展——评价通则》国家标准；为帮助不同类型城市定期发布其城市可持续发展评价报告，向社会各界公布其年度可持续发展状况，对城市可持续发展评价报告的格式和基本内容做出基本要求，研究制定《城市可持续发展——评价报告》标准。
四是围绕城市可持续发展绩效评价方法研究。可持续发展是城市发展的最终目标，如何评价城市可持续发展的绩效，我们认为从“经济、社会、环境”两两交叉的地方着手开展评价工作。在环境约束条件下的经济发展质量评价，通过研究建立生态系统核算框架，提出GEP的核算方法，利用该方法评估城市生态系统运行总体状况，及其在生态保护、人类福祉和经济发展方面的作用和贡献，在此基础上研究提出《城市可持续发展——生态系统生产总值（GEP）计算方法》标准。此外，还可考虑从社会、经济角度出发，衡量城市居民、城市区域发展的公平性。
三、推动城市可持续发展评价标准化发展的建议
（一）加大对城市可持续发展评价研究的支持力度
首先，加大对城市可持续发展标准化项目研究的支持力度。城市可持续发展标准化研究工作具有公益性和长期性特点，在标准化领域体现出高投入、直接产出不明显的特点，但由于城市可持续发展涉及到经济、社会、环境等各个方面，其社会效益和长期效益却非常显着，这种特点要求国家科技及标准化主管部门在涉及城市可持续发展的项目、经费等方面给予适度倾斜，对城市可持续发展相关的标准立项、应用推广给予支持。而城市可持续发展涉及的部门较多，需要整合国内各方力量，开展特色和优势研究，以研究项目促进国内标准化工作，进而产生国际标准提案，实质性参与国际标准化工作。
其次，本文所提出的几项城市可持续发展评价标准研究建议的特点是涉及面广、标准制定时间长，需要专人负责相关标准，因此需要加大城市可持续发展标准化人才在专业知识、外语能力和国际标准化程序等方面加大培养力度，吸纳更多专家参与到城市可持续发展标准化工作中去。目前，中国标准化研究院围绕ISO/TC 268的三个工作组成立了专家组，希望更多的国内相关研究机构和企业的专家人员加入城市可持续发展标准化工作。
（二）尽快出台相关标准
目前，我国正处于城镇化高速发展阶段，急需包括城市可持续发展评价的系列标准在内的城市可持续发展基础性、通用性标准，国家应加快城市可持续发展评价体系标准的研制步伐，尽快出台相关标准，以帮助国内各类城市推进可持续发展。ISO/TC268成立以来，不断加快国际标准研制步伐，2014年初将发布ISO 37120“城市可持续发展及恢复——关于城市服务和生活质量的指标”，而本文提出的“城市可持续发展——可持续发展潜力评估方法”将与即将发布的ISO 37120“城市可持续发展及恢复——关于城市服务和生活质量的指标”形成相互配套的方法，以帮助不同类型城市制定可持续发展目标，评价可持续发展状态。此外，由于可持续发展涉及面广，还可考虑研究制定社会+经济、社会+环境、经济+环境两两结合评价城市可持续发展绩效的相关标准。
（三）加大相关标准的推广和应用力度
尽管可持续发展理念深入人心，但对我国城市管理者和广大城市居民而言，城市可持续发展标准是新兴标准。城市可持续发展评价标准体系的推广和应用，需要国家、各级市政府的高度重视，需要市政府各委、办、局的大力配合，需要广大市民的积极参与。我们将运用城市可持续发展评价标准体系对国内大中小型城市开展评估工作，并在国内权威媒体上发布，一方面推广城市可持续发展评价标准体系，让社会各界了解城市可持续发展相关标准；另一方面为各地推进可持续发展战略提供监测评估工具，也为广大市民及时了解城市发展状况提供途径。此外，我们还将定期组织国内外城市可持续发展标准论坛、会议，为国内外城市交流城市可持续发展标准应用实施情况提供平台。通过城市可持续发展标准，为国内城市及时了解国外城市发展状况、吸收城市可持续发展先进经验提供了有效途径。
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[10]Bluepath City Consulting.Beautiful China： Eco-city Indicators Guidebook[M].Beijing： Tongxin Press，2013：50—63
﹝本文系国家科技支撑计划课题“城市公共基础设施管理与服务技术标准研究”（项目编号：2012BAK27B03-01）及标准委项目“ISO社区可持续发展国际标准跟踪研究”（项目编号：512013B-3154）阶段性成果﹞
（杨锋，1978年生，重庆人，中国标准化研究院公共安全标准化研究所副研究员，研究方向：可持续发展标准化，标准化战略。邢立强，1969年生，陕西富平人，中国标准化研究院公共安全标准化研究所研究员，研究方向：信息技术标准化，可持续发展标准化。李忠强，1975年生，重庆人，中国标准化研究院公共安全标准化研究所副研究员，研究方向：公共安全。刘春青，1958年生，河北衡水人，中国标准化研究院公共安全标准化研究所研究馆员，研究方向：标准化与技术法规，可持续发展标准化）
