刘栩畅
《政府采购协议》（全文简称GPA）是WTO框架下针对政府采购市场开放的一项诸边协议，由WTO成员通过谈判方式自愿加入。目前，GPA有20个参与方，共48个国家和地区。我国于2001年加入WTO时承诺尽快提交GPA初步出价启动谈判，2007年正式启动谈判并提交了初步出价，2019年10月提交了第7份出价。习近平主席在博鳌亚洲论坛2018年年会开幕式主旨演讲中，将加快加入GPA进程作为我国扩大开放的重大举措之一。加入GPA既有利于我国企业进入GPA参与方的政府采购市场，也有利于我国政府采购效益、透明度等的提升。在未来加入GPA的背景下，我国面临着国内相关制度与国际规则对接的不少挑战，本文以此为基础进行研究，为后续出价谈判以及加入GPA后国内相关制度优化完善提供参考。
一、加入GPA对我国政府采购相关制度的挑战
GPA是各参与方开放本国（地区）政府采购市场的协议，在具体规则上涉及政府采购的要素，即政府采购如何界定、采购行为如何规范和监督等，因此本部分从政府采购实体、采购方式、采购政策以及采购救济等方面，分析我国目前政府采购相关制度面临的挑战。
（一）政府采购实体方面，哪些实体纳入开放清单面临挑战
政府采购实体界定谁的采购应该被纳入规则的范围。GPA文本（2012年版本，下同）定义的采购实体，包括中央政府实体、次中央政府实体以及全部其他实体，且在被涵盖采购的界定中强调为了政府目的而进行。我国《政府采购法》中，政府采购“是指各级国家机关、事业单位和团体组织，使用财政性资金采购依法制定的集中采购目录以内的或者采购限额标准以上的货物、工程和服务的行为”。由此可看出，GPA的政府采购实体明显范围大于我国《政府采购法》认定的范围，特别是其他实体方面。首先，《政府采购法》的实体范围中只有各级国家机关、事业单位和团体组织，并没有包括国有企业。其次，我国认定政府采购范围是从财政性资金使用的角度，《政府采购法实施条例》对财政性资金的解释为纳入预算管理的资金，而GPA则更强调为了政府目的进行的采购，这一定程度造成了谈判中哪些国有企业等实体列入出价清单的挑战。最后，出价清单中的中央政府实体和次中央政府实体的选择也面临着挑战。目前的参与方并没有将所有的有关实体全部开放，中央政府实体中较为敏感的国防等部门，一般采取不列入或是列入时设置例外等情况;次级中央政府实体方面，GPA参与方也并不都是全部列入。因此，我国进行GPA谈判首要考虑的就是政府采购实体范围，加入GPA后也要首先考虑将《政府采购法》等相关法律法规与GPA报价中的政府采购实体范围进行衔接。
（二）政府采购方式方面，国内采购方式与GPA规则的对应和调整面临挑战
GPA对于政府采购方式的分类较为概括，包括公开招标、选择性招标和限制性招标，并规定了采购方式的适用情况和采购的基本程序，同时还有谈判和电子反拍等辅助方式。我国《政府采购法》中，规定了具体的政府采购方式及适用条件，与GPA的采购方式存在一定差异。因此，我国加入GPA后，需要将目前的采购方式与GPA的采购方式进行对接，并按照GPA协定中的采购程序对目前的程序进行细节性调整。例如，我国的邀请招标方式与GPA中选择性招标有一定的相似性，但目前程序上的要求与GPA不同。一是我国货物和服务邀请招标只要求发布资格预审公告，而GPA要求选择性招标和公开招标一样需要发布采购公告。二是我国规定货物和服务项目实行招标方式采购的，自招标文件开始发出之日起至投标人提交投标文件截止日期与GPA不同。
（三）政府采购政策方面，平衡非歧视等原则与国内经济社会政策目标面临挑战
我国加入GPA对其他参与方开放我国政府采购市场，就需要解决在开放的同时，如何合理实现支持本国企业发展等经济社会目标。从理论上来讲，政府采购的首要目标是实现性价比最优，这也是GPA通过透明度、非歧视和程度公平等原则，所要实现的优先目标和最主要目标。与此同时，政府采购还可以兼顾一定的经济社会政策目标，例如促进中小企业的发展和创新、保护环境、照顾特定群体。各方可通过政府采购制度设计和具体操作，实现这些政策目标。从实践上来讲，GPA支持符合协定前提下的合理政策诉求，但要遵从协议的基本原则，保障最主要和优先目标的实现。我国政府采购的政策目标在《政府采购法》中清晰表述，政府采购应当有助于实现国家的经济和社会发展政策目标，包括保护环境、扶持不发达地区和少数民族地区，促进中小企业发展等。我国所面临的挑战，是要将已有的政府采购政策进行梳理和研究，借鉴GPA其他参与方的经验，在满足性价比最优、非歧视、透明等目标和原则，与政府采购的经济社会政策功能之间寻求平衡，进而对我国的采购政策进行优化和细化，并能够在GPA谈判中以例外等形式列入出价清单。
（四）政府采购救济措施方面，监督管理和争端解决面临挑战
GPA的争端解决机制与WTO有一致的部分，也有独特的部分，主要体现在国（境）内审查程序。GPA规定每一参与方应当提供及时、有效、透明和非歧视的行政或司法程序，通过该程序供应商可以投诉：一是对GPA的违反;二是根据参与方国（境）内法律供应商无权直接对GPA违反提出投诉的情况下，参与方执行协议的措施没有得到遵守。与直接诉诸WTO争端解决机制不同，政府采购供应商可直接参与GPA各方的国（境）内审查程序以维护自身的合法权益。在产生争端时，GPA更强调在各参与方的国（境）内程序中解决问题，因此对各成员政府监督协议落实、解决争端等规则进行规范。且在国（境）内程序中，倾向于供应商产生质疑后与采购人之间的磋商，然后是供应商向第三方机构（独立于采购实体的公正的行政或司法主管机关）提出投诉，同时磋商并不是投诉的前置程序。我国目前的质疑与投诉程序与GPA存在差异，质疑更多是供应商提出后由采购人答复，并没有很好地体现磋商这一双向沟通过程。同时，我国目前对采购人的质疑程序是供应商对政府采购监管机构提出投诉的前置程序。此外，虽然我国政府采购监管制度已较为完善，但缺少涉及国际市场的政府采购和监管经验，在加入GPA的初期相关部门必然要面临适应挑战，不仅仅是制度方面的细化对接，还涉及相关人员能力的提升、经验的积累等。
（五）针对发展中经济体政策方面，我国可能面临被取消或限制特殊和差别待遇的挑战
WTO规则下对于发展中经济体设有特殊和差别待遇，GPA文本对政府采购中发展中经济体的特殊和差别待遇进行了详细的阐述。一是各参与方应在一发展中经济体加入协议后，立即向该成员提供最惠国待遇。二是给予发展中经济体过渡措施，包括价格优惠计划、补偿、分阶段增加开放的具体实体或部门、较其永久性门槛价更高的过渡期门槛价。三是发展中经济体可推迟适用协议中除最惠国待遇以外的任何具体义务，对最不发达经济体为加入协议后的5年;对任何其他发展中经济体为执行具体义务所必须的期间，且不得超过3年。过渡期和实施期还可以申请延长。获得这些特殊和差别待遇的前提，是要在加入GPA的谈判中得到各参与方的同意。我国目前是发展中经济体，在GPA中也是以发展中经济体的身份进行谈判。我国加入GPA所面临的国内制度对接等方面的挑战，也需要过渡期等政策。但近年来，我国在WTO中的发展中经济体地位成为美国等的发难点，我国加入GPA的特殊和差别待遇谈判面临更大的挑战。
二、加入GPA背景下完善我国政府采购制度的建议
政府采购制度是涵盖范围较大的概念，可理解为政府采购相关的法律法规，并且包括为保障法律法规执行的政府采购管理监督机构、政府采购组织等。加入GPA的过程，是我国优化政府采购制度的一大契机，通过对接国际规则，提高我国政府采购市场的制度型开放水平，进一步增强采购效益和透明度等。
（一）调整政府采购法律法规适用范围，专设政府采购管理机构
我国目前已形成了多层级的政府采购法律法规，以《政府采购法》为主体，包括其实施条例及各类管理办法等，各省市也出台了相关规章。我国加入GPA后面临着政府采购范围的调整，如将原来不在《政府采购法》管辖范围内的部分国有企业等也纳入政府采购实体的范围。同时，随着政府采购范围的增大，涉及的管理机构就会更加，容易出现“多头”管理的情况。建议建立跨部门的全国性政府采购议事协调机构，由财政部门等组成。提高政府采购专设机构在财政部门中的重要性和独立性，更高效地出台针对性的政策、解决相关问题。
（二）优化政府采购方式及流程，提升政府采购的电子化水平
根据GPA政府采购方式的适用条件和程序时间要求，并且结合我国多年的政府采购实践经验，优化我国目前的政府采购方式及其流程。政府采购实体范围的扩大，采购金额和种类范围的扩大，意味着采购方式及其流程需要重新调整，可考虑是否简化合并政府采购方式，或是新增便利化的政府采购方式。例如，目前我国的采购方式如何与GPA的采购方式对应，调整和细化适用情况，修改流程中的时限要求等。前文中提到的邀请招标增加招标公告发布环节，以及程序中时间节点的调整。同时，在政府采购方式及程序上，要进一步提高电子化的水平。随着我国加入GPA后政府采购范围的扩大和采购方式的调整，需要对已建立的政府采购管理交易系统进行相应的调整和优化。
（三）制定合规合理的政府采购政策，实现多重经济社会目标
GPA鼓励各参与方在政府采购性价比最优的目标之外实现其他的经济社会目标，并且在协议例外条款中包含了对特殊群体的关注。建议系统梳理我国正在执行的政府采购政策，与GPA规则对接，并借鉴其他国家（地区）经验，结合我国政府采购制度和实践特点，优化我国的政府采购政策，特别要注重政策的细化和落实。以促进中小企业发展为例，我国已有预留采购份额、降低门槛、价格扣除、鼓励联合体投标和分包等方式，还可针对中小企业的特点和需求，增加价格优惠（在评标时允许中小企业报价高一定百分比）、合同执行后采购实体及时付款、采购实体承担中小企业救济费用等。
（四）改善政府采购救济机制，建立政府采购国际市场服务
建议灵活调整投诉机制中的质疑程序。对于质疑的磋商，应探索更为灵活、便捷和高效的方式。可考虑建立专门的政府采购司法救济机构，参考巡回法庭的方式，有效防止救济中出现地方保护主义。我国加入GPA重要原因之一是开拓政府采购国际市场，因此要提升政府对企业开拓国际市场的服务能力。建议在政府采购管理机构中设立国际市场服务部门，对GPA其他参与方的政府采购制度和市场信息进行跟踪和研究，并发布于政府采购信息系统中，便于国内供应商了解政府采购国际市场。
（五）灵活调整谈判时间和进度，尽力争取特殊与差别待遇
我国还处于加入GPA的谈判阶段，目前的门槛价已经基本降至各参与方的一般水平，涵盖的实体范围也在逐步扩大。但是从我国内政府采购制度的现状来看，对接GPA规则面临着较大的挑战，若能争取到发展中经济体的特殊与差别待遇，我国将有更多的时间和更大的弹性应对和化解挑战。因此，在谈判中还是建议尽力争取更多的特殊与差别待遇。基于目前美国等方对我国发展中经济体地位的态度情况，我国要做好长时间谈判的准备，并在此过程中做好国内政府采购制度优化调整与对接国际规则的灵活平衡。◆
（作者单位：国家发展改革委外经所）
