文 孙威 江西财经大学

随着冷链技术的提升和物流领域的繁荣，我国冷链食品行业迅速发展。冷链食品自身的特殊性和流通过程中的复杂性决定对其进行法律监管的难度相比于普通食品更大。近年来，在疫情防控的背景下，由冷链食品引发的安全事件不断发生。因此，有必要对当前存在的法律监管问题进行研究，并寻找出解决对策，以保护消费者的食品安全和生命健康。

1.冷链食品的发展现状

冷链食品区别于传统食品的核心在于其利用了冷链技术。冷链是指易腐、生鲜类食品原料、加工食品或半成品，经过收购、加工、灭活后，在产品加工、贮藏、运输、销售和使用过程中，为防止污染和变质，减少损耗，将各环节始终置于食品所必需的特定低温环境下，以保证食品安全的特殊供应链系统。冷链食品充分运用了这一供应链系统的优点，使其在食品消费市场上占据了一席之地。在我国，伴随着冷冻保险技术的突破和物流行业的迅猛发展，以及消费者对高质量食品的需求不断提升，冷链食品行业呈现出欣欣向荣的景象。

冷链食品的流通环节相比于其他食品更为复杂，涉及到冷藏冷冻技术标准、冷链物流运输、海关检疫等多个方面，而为了保证冷链的食品安全，冷链食品的全方面、全过程都应当受到有效的法律监管。但由于我国当前对冷链食品的法律监管还未追上冷链食品迅速的发展步伐，这就导致了冷链食品行业在繁荣发展的过程中，暴露出了许多冷链食品的安全问题。冷链食品引发的安全事件，在当前疫情防控背景之下愈发显着。例如，在大连暴发的疫情中，有三次都是由进口冷链食品引发的：2020年7月的疫情起始于凯洋海鲜公司的冷链食品加工车间；2020年12月的疫情被判定为冷链食品搬卸工搬运外籍货轮上的散装货品导致感染并传播；2021年11月的疫情来自庄河市首站定点冷库。观察近几年的冷链食品安全事件可以发现，在冷链食品流通中的任何一个环节，都有可能产生安全风险，这毫无疑问使得当前冷链食品的法律监管陷入了困境。因此，有必要对当前冷链食品法律监管所存在的问题进行分析，并设法寻找解决法律监管难题的出路。

2.冷链食品的法律监管问题

2.1 冷链食品安全的相关立法存在缺陷

近年来，随着食品冷冻保鲜技术和物流运输技术的提升，冷链食品市场的扩大变得更加迅速。而与此相对应的，冷链食品安全的相关立法却显得有些滞后。首先，从食品安全的基础立法来看，2021年修订的《中华人民共和国食品安全法》针对冷链食品相关的法条甚少，仅在第三十三条第六款“贮存、运输和装卸食品的容器、工具和设备应当安全……，并符合保证食品安全所需的温度、湿度等特殊要求”，以及第五十六条第一款“餐饮服务提供者应当……定期清洗、校验保温设施及冷藏、冷冻设施”中有略有涉及，而且未能覆盖到冷链食品的全流程。其次，从与冷链食品相关的规定来看，虽然国家市场监督总局、国家标准化管理委员会等行政机关出台了《冷链物流分类与基本要求》《关于加强冷藏冷冻食品质量安全管理的公告》等各类规范性文件，但这类规范性文件的法律效力普遍较低，难以全面有效地管理复杂的冷链食品。最后，从各级地方立法来看，虽然在缺乏国家统一立法的前提下，部分地方率先试点，建立起对冷链食品监管的标准化规范这一行为本身是无可非议的。但从整体上看，由于区域经济发展的不平衡，使得冷链食品的地方立法多集中于东部，各省市之间亦有差异，这就导致了各地冷链食品相关的标准不一、效力不同，行业标准与地方标准交错，甚至出现国标和地标相冲突的现象，必然会使监管部门对冷链食品的监管变得更加复杂，特别是涉及到冷链食品跨区域流通时的监管更是困难。

2.2 冷链食品的监管机制不畅通

当前世界上多数国家都将食品的控制和监管交由不同的行政部门或机构来负责，虽然对食品的管理进行分工具有一定科学性和合理性，但从对食品安全监督执法的实际情况来看，普遍呈现出监管执法分散和重复、各阶段流程的监管部门间缺少沟通协调等一系列问题。这一问题在冷链食品监管上显得更加突出，由于冷链食品相较于常规食品其流通环节更多、流程更长，除市场监督管理部门之外，物流管理部门、海关检查监督部门等其他部门也都参与其中，引发多头共管、多头执法现象。虽然中央层面通过改革将食品安全监管的职责统一交由国家市场监督管理总局，减少了多头管理、各自为政的现象，但也仅限于中央层面。从地方的冷链食品监管实践的角度来看，各监管部门在冷链食品的生产、运输、消费等流通环节的监管工作中，依然存在监管权力界限模糊、监管职能重叠、监管权力的转移衔接出现漏洞等问题。由进口冷链食品引发的安全事件时有发生，若各监管部门和机构之间的信息交流不畅通、职责交接不紧密、协作能力低下，难免会带来更大的冷链食品安全风险。

2.3 冷链食品的监管主体范围狭窄

纵观近几年发生的冷链食品安全事件，可以发现政府行政机关执法不严、玩忽职守是导致许多冷链食品安全事件发生的直接因素，但从冷链食品流通的全过程来看，还存在另外一个重要原因，那就是面对种类繁多、不断更新的冷链类食品中可能存在的安全问题，专业能力和监督资源有限的行政监管部门难以及时、有效地将其解决。结果表明，虽然对冷链食品进行监管的主要力量来自行政机关，但仅仅依靠行政机关单一的手段，远无法满足日益增长的冷链食品监管需求。对此，有必要建立起一个全方位、多层次的协同监管体系，将行业、社会、公民同行政机关的监管工作有机结合，实现多元化监管。《中华人民共和国食品安全法》第九条也提到“食品行业协会应当加强行业自律……引导和督促食品生产者依法生产经营……消费者协会和其他消费者组织……依法进行社会监督。”但遗憾的是，从现状来看，除政府监管部门以外，食品行业协会、消费者组织和公民参与冷链食品安全监督的程度较低，实际的监管主体范围过窄。冷链食品行业本就拥有较高的专业性，再加上疫情影响下冷链食品的安全风险提升，行政机关若不与冷链食品流通过程中的其他参与者互相配合，各参与主体不进行有效沟通，那幺必然会使得冷链食品的安全监管出现漏洞，引发冷链食品安全事件。

2.4 缺少冷链食品安全应急处理机制

在当前我国疫情防控的大背景之下，由国外进口冷链食品流通所引发的地方疫情事件时有发生。由于许多病毒在低温环境下仍然能够长时间保持活力，因此低温的冷链食品成为了其向外传播的途径之一。一旦携带传染病毒的冷链食品正常流入市场，其引发的安全事件就极具突然性，影响范围也难以预测，可能造成严重后果。我国当前还未建立起一套完整的应对冷链食品安全事件的应急处理机制，虽然《中华人民共和国食品安全法》第十四条规定了食品安全风险监测制度，但因为冷链食品安全风险监测制度的建立需要以有关机构系统地收集到冷链食品监测数据为条件，而我国当前的食品安全风险监测网络还未能完全涵盖冷链食品，所以当前这一规定并不能为冷链食品安全提供实际保障。另一方面，在对冷链食品的日常监管中，监管部门通常将监管资源集中到了冷链食品的生产加工环节，而对冷链食品关键的流通环节确监管力度较弱。在近几年发生的进口冷链食品传播新冠病毒的安全事件当中，有一些事件正是因为对流通环节不够重视才造成了疫情传播。例如，2020年山东威海市在一批带有新冠病毒的进口冷链食品流入一个多月后，才收到来自外地的通报。由于缺乏对冷链食品安全事件的应急处理机制，在许多冷链食品安全事件发生后，信息传递不及时，各有关部门往往难以在短时间内确定源头和流通范围，导致事件处理效率低下。

3.解决冷链食品法律监管问题的对策

3.1 完善冷链食品的相关立法

健全的法制是实现冷链食品安全的基石，完善冷链食品的相关立法、构建科学合理的法律监管制度是解决当下的冷链食品安全问题中最关键举措。首先，由于作为基本法的《中华人民共和国食品安全法》对冷链食品规范较少，因此可以考虑在下次修法时针对冷链食品制定新的法条，或者单独制定一部专门的食品流通相关的法律，在这之中对冷链食品的运行全程作出规定。其次，重新审视涉及冷链食品监管的各种法律规范，对于冷链食品流通过程中的立法漏洞要及时填补，对于规定存在冲突矛盾或模糊不清的规定要进行整合或清理，对于科学合理但效力薄弱的规范，可以考虑提升其法律位阶以强化执法依据。最后，清理存在冲突矛盾、落后陈旧的地方标准，对冷链食品进行标准化统一立法。制定统一标准时应加强与相关行业协会、专家的沟通，例如《食品冷链物流卫生规范》的制定就充分吸取了社会的合理建议，其他相关标准的制定也应当如此。除此之外，冷链食品标准还应当与国际标准接轨，降低跨国冷链食品监管工作的难度。

3.2 构建冷链食品监管的协同治理机制

冷链食品的特殊性决定了其流通环节中监管者的多样性，政府各监管部门、各级经营者、物流公司和消费者都参与其中。当前，单一且松散的政府监管显然无法应对日益复杂多变的冷链食品安全风险，因此，构筑一项对应冷链食品安全的多元共治机制，让每个流通环节的监管者能够及时有效地共享和传递信息、协同处理安全风险成了当务之急。首先，冷链食品安全监管的主力是各地海关检疫部门、交通部门、食品监督管理部门等负有相关监管责任的行政机关，他们分别在冷链食品流通的不同环节进行监管，但是实践之中他们缺乏配合、分工模糊、专业水平参差不齐。因此，可以以食品监管部门为中心，整合各监管部门的专业力量，建立一个能够协调冷链食品监管工作的组织或者会议，以实现对冷链食品跨部门、跨区域的联合监管和信息共享。其次，构建对冷链食品的协同治理机制仅仅依赖行政监管部门是显然不够的。《中华人民共和国食品安全法》第九条就提到了行业协会、消费者组织等社会层面的监督，在行政监管资源有限的前提下，行业协会的专业水平、消费者的及时反馈等能够为完善冷链食品监管提供很大的帮助。因此，有必要让冷链食品流通过程中的社会力量有序地参与到冷链食品的监管中去，搭建一个政府与社会间的信息传递平台或组织一个各方参与的听证会，以实现对冷链食品监管的社会共治。

3.3 全面建立冷链食品全程可追溯机制

冷链食品的运作流程主要包括供应、加工、仓储物流以及销售等环节，这其中任何一个环节出现食品安全问题，且信息追溯不及时，必然会使得后续环节出现更大范围的安全风险。对此，为了让冷链食品流通过程中的所有环节的信息都能够得到及时回溯，有必要在食品冷链管理中加入全程可追溯机制。首先，从我国当前的物联网技术和区块链技术的发展程度来看，全面收集和分析冷链食品的各项数据，全过程监测和追踪冷链食品流通的各项环节，建立起对冷链食品的全程可追溯机制并不困难。其次，对于监管冷链食品安全的各行政机关而言，冷链食品的全程可追溯机制能极大地提高监管效率。进一步明确不同行政机关在冷链食品流通中的责任划分，并且在可能出现食品安全风险时或发生食品安全事件时，能够第一时间调取到相关冷链食品的精确数据和流通信息，便于在短时间内处理该冷链食品安全风险或事件。最后，在疫情防控背景下，进口冷链食品带来的安全风险不容小觑，部分地区已经建立起了针对进口食品冷链食品的可追溯机制，“溯源码”便是其中的典型代表。例如，浙江对2020年5月1日后进口的冷链食品，要求必须在产品外包装上加贴“冷链食品溯源码”，食品生产经营者应严格进行进货查验，并在产品入库出库时通过“浙冷链”系统进行信息录入、赋码和扫码工作。“溯源码”能够有效降低新冠病毒伴随冷链食品带来的安全风险，因此各地方都有必要对进口冷链食品实行“溯源码”机制。

3.4 建立冷链食品安全应急处理机制

当前，在我国疫情防控常态化背景下，进口冷链食品引发的地方疫情事件具突发性强、涉及范围广、处理速度慢等缺陷，因此，有必要建立起一套针对疫情影响下的冷链食品安全事件的应急处理机制。首先，尽可能做好防范冷链食品安全风险的前置措施，例如，《进口冷链食品预防性全面消毒工作方案》要求完成新冠病毒检测采样工作后，分别在口岸查验、交通运输、掏箱入库、批发零售等环节，在进口冷链食品首次与我境内人员接触前实施预防性全面消毒处理。此外，可以考虑在境外主要进口地设立食品检查机构，对冷链食品出口中国前进行检查，在当地发生严重疫情时及时阻止相关冷链食品进口。其次，设立封闭管理机制，对于进口冷链食品，尽力避免在其装卸、运输的过程中与其他货物的接触。最后，在某个环节发生食品安全风险时，要第一时间传递信息给其他环节，迅速将有关冷链食品与其他食品分离以减少交叉感染，方便后续的检查工作。

结语

食品安全关乎每一个消费者的生命安全和身体健康，在冷链食品行业蓬勃发展的同时，必须重视对冷链食品安全的法律监管工作。应当对冷链食品法律监管体系下存在的立法缺陷、监管堵塞、缺乏社会监管等问题进行深入探讨，通过完善立法体系、构建协同治理平台等措施来突破法律监管困境。当前，我国有关部门已经开始研究对冷链食品的各项监管措施，制定了一些冷链食品的新的法律规范，相信在不久的将来，能够真正实现对冷链食品的有效监管。