文/阮晓东
未来特色小镇发展将以产业立足，以严格的监管代替原来的审批来促进特色小镇的健康理性发展
近两年，我国特色小镇建设迎来了规划建设的高峰期。但是在特色小镇推进过程中，概念不清、定位不准、急于求成、盲目发展以及市场化不足等问题逐渐凸显，特色小镇成为一些地区的“政绩工程”和“形象工程”，甚至一些传统的房地产项目被扣上了特色小镇的名头，种种乱象使得特色小镇的建设面临瓶颈。2018年初浙江省《特色小镇评定规范》的发布实施，是我国首次对特色小镇实施评定规范，这也为浙江省乃至全国特色小镇评定提供了科学、规范、可操作的指标要求。2018年将是特色小镇由战略规划向落地实践推进的关键一年，未来特色小镇发展将以产业立足，以严格的监管代替原来的审批来促进特色小镇的健康理性发展。
中央政策规范特色小镇管理和建设问题
2015年以来，党中央、国务院关于推进特色小镇、小城镇建设政策不断出台，从政策的初衷来看，主要是探索小镇健康发展之路，促进经济转型升级，推动新型城镇化和新农村建设。
在中央和各省市积极推动下，中国特色小镇建设呈现出多部门、多省市、多机构参与的火热场面。比如原住建部牵头的特色小镇（建制镇）计划到2020年培育1000个左右的特色小镇，目前已经公布了两批403个；国家体育总局公布了首批96个运动休闲特色小镇名单。
据不完全统计，在省市层面，截至目前至少22个省份出台了培育特色小（城）镇政策文件，多数省份提出在3—5年内创建从几十个到上百个不等的特色小（城）镇的目标任务，比如四川300个、安徽80个、江西60个、辽宁50个、重庆30个、西藏26个、甘肃18个等。在企事业层面，房地产、文旅等行业知名品牌企业，围绕健康、文旅、金融、科技等主题，纷纷进军特色小镇领域，形形色色的特色小镇研究机构、培训机构迅速在全国各地的各类高校、企事业单位、规划机构等抢滩登陆，各类有关特色小镇政策解读的会议、论坛也在全国各地陆续召开，在各类企业、机构、会议的助推下，全国各地特色小镇建设进行得如火如荼。
不过，在过去的两年中，基于如此火热的特色小镇建设场面，社会上开始出现大量的不同声音，特别是针对当前中国特色小镇建设中存在的概念不清、定位不准、急于求成、盲目发展、市场化不足，以及政府债务风险加剧、房地产化等问题，社会批判声音层出不穷。从三年多来的实践情况看，情况也不乐观，缺乏产业支撑、空地造镇、政府主导、跟风攀比等现象已经背离了特色小镇建设的初衷，造成了政策资源的浪费和空转。
为规范当前中国特色小镇推进乱象，2017年12月5日，原国家发展改革委、原国土资源部、原环境保护部、原住建部联合印发了《关于规范推进特色小镇和特色小城镇建设的若干意见》（以下简称《意见》）。与以往有关特色小镇的文件相比，《意见》不仅对地方政府的角色定位、如何“防止新瓶装旧酒”“穿新鞋走老路”等提出了明确要求，对如何保障特色小镇健康发展也有了一些新提法和新亮点。
值得注意的是，这次由原四部委联合印发的《意见》首次明确提出了“四严”要求，主要针对的就是特色小镇工作推进过程中存在的政府主导或者过度参与、跑马圈地、另起炉灶、大拆大建、破坏生态等问题，以及房地产化苗头。
《意见》中要求，一是严防政府债务风险。二是严控房地产化倾向。《意见》指出，各地区一方面要结合特色小镇和小城镇吸纳就业和常住人口规模、商品房库存，控制好住宅用地比例和供应时序；另一方面要对特色小镇的产业内容、盈利模式和后期运营方案进行重点把关，防范“假小镇真地产”项目。三是严格节约集约用地。划定的特色小镇、小城镇发展边界，必须符合土地利用总体规划和城乡规划，避免另起炉灶、大拆大建，特色小镇的规划用地面积原则上控制在3平方公里左右。四是严守生态保护红线。《意见》要求，特色小镇建设一定要严把产业准入关，严禁以特色小镇和小城镇建设名义破坏生态，严格保护自然保护区、文化自然遗产、风景名胜区、森林公园和地质公园等区域。
发展特色小镇，首先要理解其来源
到2020年， 培 育1000个左右各具特色、富有活力的休闲旅游、商贸物流、现代制造、教育科技、传统文化、美丽宜居的特色小镇，引领带动全国小城镇建设。
自从浙江开始建设特色小镇以来，特色小镇的建设热潮就在全国各地轰轰烈烈地开展起来。2016年，原国家发展改革委、原财政部以及原住建部决定在全国范围开展特色小镇培育工作，计划到2020年，培育1000个左右各具特色、富有活力的休闲旅游、商贸物流、现代制造、教育科技、传统文化、美丽宜居的特色小镇，引领带动全国小城镇建设。
浙江省特色小镇发展经验
特色小镇，其灵魂在于产业独特、服务优质吸引产业集聚，让涌动的产业和创业项目落地生根。
特色小镇是一类相对独立于市区，区别于行政区划单元和产业园区，具有明确产业定位、文化内涵、旅游和一定社区功能的发展空间平台。特色小镇最早出现在2014年的浙江，经过两年发展后迅速风靡全国。2015年6月初，浙江省发布首批省级特色小镇创建名单，包括杭州梦想小镇等37个小镇入围首批名单。2016年1月28日，省级特色小镇第二批创建名单出炉，包括杭州下城跨贸小镇、宁波鄞州四明金融小镇在内的42个小镇入围第二批名单。
发源于浙江的特色小镇通过3年的培育创建，已成为“着眼供给侧培育小镇经济”的新实践、加快产业优化升级的新载体，成为体制创新、产城融合发展的“浙江样板”。
随着特色小镇建设如火如荼地开展，鱼龙混杂的现象也在所难免。虽然相关部门多次下发文件，要求各地按照实际情况开展特色小镇建设，但是，这并不能阻止各地特色小镇的同质化现象愈演愈烈。
笔者通过比较发现，特色小镇这种发展模式，目前除了浙江特色小镇比较成熟之外，其他地方的特色小镇还在摸索期，除了一些似是而非的文旅综合体项目貌似正常运转，总体而言，这种商业模式在中国应该说还没有真正成功过。
要探究特色小镇的未来，很多人不禁要问，特色小镇的来源究竟是什么，浙江省为何能首提特色小镇建设？为何其他地区不容易复制成功？
系统梳理历史资料，我们可以发现，其他地区不容易复制特色小镇的发展模式，主要是很多地区缺少产业的支撑，特别是从块状经济到产业集群的聚合，很多地区根本不具备条件。
浙江省能够首先提出建设特色小镇，是“块状经济”升级转型的需求。浙江是我国民营经济最强的省份之一，也是我国民营经济基因最好的省份之一。几千年来，由于土地相对贫瘠和资源相对匮乏，民众早已建立了营商经商的传统。改革开放以来，浙江省的块状经济由小到大、由弱而强，从“一村一品、一地一业”的传统特色产业起步，经过多年发展，特点明显、模式各异的“块状经济马赛克”，已遍布浙江省各地。
据统计，浙江省有380多个块状经济，比如年产领带3亿多条的嵊州；年产袜子75亿双的诸暨大唐镇；从拨浪鼓摇出了“小商品联合国”义乌；“小家电生产王国”慈溪；“没有森林的地方，崛起一个木业大县”嘉善；“‘布’满全球的纺织大县”绍兴等。
到21世纪初，完成资本积累的“块状经济”为浙江富民强省作出巨大贡献的同时，产品层次低、结构散、创新弱、品牌小的先天不足也逐渐显示出来。处于产业集群的初级形态的块状经济也面临着其他地区的竞争。在此基础上，浙江省意识到，仅仅形成块状经济还远远不够，想要拥有不竭的发展动力和强大的生命力，必须大力发展产业集群。
块状经济好比一堆散落的珍珠，虽然耀眼，可彼此之间却缺乏内在联系；而集群经济则是一串用绳子串起的珍珠，只有串珠成链，才能最大限度地体现它的价值。而要建立产业集群，一个比较好的方式就是摈弃简单重复叠加的粗放发展模式，更加注重区块内相关企业彼此的内生联系，向着彼此间的无缝对接、有机嵌入过渡。
于是，特色小镇应运而生，可以说，特色小镇在浙江发端，不是规划出来的，不是政策扶持出来的，而是在市场规律的指引下，其产业升级的自然结果。而这个大的背景，被很多人忽视，更不用提很多规划单位和其他省份基层的政策执行者。
举个例子，浙江特色小镇的提出方案基本都是创建制，并非原住建部的审批制。这样就是给很多小镇孕育的时间。比如位于嘉兴市嘉善县的巧克力甜蜜小镇，弥漫着巧克力味，因由歌斐颂巧克力工厂的“工业+旅游”实践，经过十多年的发展，一个集巧克力生产、体验、制作、旅游、餐饮一体的产业才逐渐形成。到2017年，小镇巧克力产业将实现10多亿元产值，旅游人次达到100万人，带动消费2亿元。
再比如海宁的皮革小镇、桐乡的针织小镇、黄岩的模具小镇等，这些都是均有20年以上产业经营实践的块状经济，在持续的市场发展中，小镇顺理成章地需要新的平台，后来这些小镇相继引入代表产业高端的研发、设计、时尚等高附加值的产业环节，改变原有块状经济重生产轻设计、重数量轻品质、重代工轻品牌的状况，也是市场和产业在持续演进中自然的结果，因为你不这样发展，很多其他地区的经营主体就会获得竞争优势。
即使是杭州梦想小镇，其锁定产业为互联网创业和天使基金两大方向，也是市场发展的结果，并不是规划的结果。物理园区的存在只是一种随便可以复制的建筑实体，小镇的灵魂在于打造世界级的互联网创业高地。正因为浙江省经济的发展，导致经济带的辐射能力日益增强，所以才有一开始就瞄准互联网+云计算等高端产业的玉皇山基金小镇、富春硅谷小镇……。
从这个节奏和发展趋势来看，就很容易理解为何浙江省的特色小镇模式复制到其他地区容易死亡了。我国国家级特色小镇主要是“特色小城镇”，其申请主要以建制镇为主，这从侧面让很多地区理解为特色小镇是“戴帽子”的一次运动。而原住建部所主导的“特色小城镇”与发端于浙江省的“特色小镇”实际上有很多不同，特别是在产业支撑这块。由于没有产业认定的标准，只有粗线条的定性认定，这也注定了其政策推广的难度和基层实施的困难。
未来特色小镇建设要“严”字当头
浙江省已意识到特色小镇模式的特殊性，一方面，是因为很多地区根本不具备类似浙江省发展的基础产业条件，特别是在云南、贵州等地建设的文旅小镇，其脱胎于旅游景区，这种产业基础薄弱，非常容易房地产化；另一方面，特色小镇原有的建制镇模式本身有前瞻性，但是不符合中国多样化的发展构成，必须要提供更多的参考标准。
这一次，浙江省又一次在为全国树立发展典型。2018年1月，浙江省质监局发布了我国首个“特色小镇”评定地方标准，该标准于2018年1月29日正式实施。《特色小镇评定规范》中，特色小镇的评定内容及指标体系主要分为“共性指标”与“特色指标”两个关键部分。其中，共性指标由功能“聚而合”、形态“小而美”、体制“新而活”三个一级指标来构成，总分为400分。特色指标则由产业“特而强”和开放性创新特色工作两个一级指标来构成，总分600分。
此次《特色小镇评定规范》由浙江省发改委牵头组织，围绕以居民为主体、以特色产业为核心的“非镇非区”、产城融合的特色小镇建设，突出特色个性，注重分类评价；突出产业核心，注重经济培育；突出质量示范，注重高端引领；突出改革创新，注重市场主体；突出科学操作，注重标准规范。该规范提出特色小镇“1+8”的评定指标体系，由共性指标和特色指标构成：在明确特色小镇功能“聚而合”、形态“小而美”、体制“新而活”的共性要求基础上，针对信息经济、环保、健康、时尚、旅游、金融、高端装备制造和历史经典8类特色小镇产业特点分别设置三级特色指标，充分尊重不同特色小镇的独特个性，使之形成具有相对普遍指导意义的特色小镇建设发展模式。
当前，我国多数地区的特色小镇选址在经济开发区、农业园区、自然风景资源周边或者在土地规划限制较少的地块中，通过“另起炉灶、空地造镇”，其发展模式基本是凭借概念规划入围省市级特色小镇培育或者创建名单，然后启动特色小镇规划或者建设，这些特色小镇基本没有现状产业基础，主要是依托生态旅游、文化资源、特色农业等来打造，特色不“特”或者不知道如何做“特”的现象较为突出，要么是同样的文旅型小镇，要么是尚未找到或根本就没有“特色”。
借鉴浙江省《特色小镇评定规范》的经验，笔者认为我国必须改变当前很多地区粗暴运用行政命令，发布相关政策，规定特色小镇建设的特定时间、数量以及规模的模式。特色小镇的目标，在于通过产业集群的建立，获得区域发展持久的动力，同时促进三产融合带动农村地区和城镇地区发展。当前我们看到很多地区把工作的重点都放在了出台政策、推荐认定、公布授牌等环节，而对特色小镇政策的解读、获批特色小镇的建设、运营，以及如何指导、监督和激励地方做好特色小镇培育、创建工作关注度远远不够。
根据原四部委《关于规范推进特色小镇和特色小城镇建设的若干意见》和浙江省《特色小镇评定规范》，希望更多的地区能够理解特色小镇的初衷和由来，将浙江特色小镇建设的理念方法、精神实质和创新精神经验纳入文件并推广，真正将特色小镇建设成产业“特而强”、功能“聚而合”、形态“小而美”、机制“新而活”的创新创业发展平台和新型城镇化有效载体。
