刘阳
摘 要：随着乡村振兴战略的不断深化，农村各类问题均得到较好解决。如今越来越多学者研究农村养老问题解决方案，提出农村幸福院建设将是解决农村养老问题的重要途径之一。内蒙古自治区积极建设规模化的农村幸福院，但是在运行过程中还存在资金、制度、宣传、运行方面的问题。从农村幸福院管理者的角度出发，针对内蒙古自治区农村幸福院存在的问题提出优化方案，为建设以养老服务为中心、以村集体为辐射、以政府为支撑的高质量内蒙古自治区农村幸福院提供参考。
关键词：农村幸福院；农村互助养老；乡村振兴；高质量发展
中图分类号：C913 文献标志码：A 文章编号：1673-291X（2024）08-0024-04
引言
根据国务院发布的数据，截至2022年末，我国60岁及以上人口总数达到28 004万人，占人口总数的19.8%，其中65岁及以上人口20 978万人，占人口总数的14.9%。此外，在2021年我国60岁及以上老年人口中，乡村老年人占比为23.81%，高出城镇同年龄层老人7.99%[1]。2022年7月，内蒙古自治区人民政府办公厅指出，2021年底区内60岁及以上老年人口达到487.4万人，占全区人口总数的20.3%，该区已经进入“中度老龄化”阶段。内蒙古自治区统计局发布的数据表明，全区农村牧区人口年龄中位数已经接近50岁，65岁及以上人口超过17%。因此，解决内蒙古自治区农村养老问题极为重要，内蒙古自治区政府在建设农村互助幸福院方面制定了相关政策，在解决养老问题的同时，也为实现乡村振兴目标作出努力。
2012年内蒙古自治区颁布的《关于推进农村幸福院建设的意见》中指出，以实施农村幸福院工程为重点，贯彻落实养老服务体系五年规划为核心建立起与农村老龄化进程相适应、与社会发展相协调的养老服务体系。内蒙古自治区结合实际情况，在2014年颁布了《关于加快养老服务业的意见》，推动养老服务全面健康发展。2021年11月《内蒙古自治区人民政府办公厅关于印发自治区“十四五”保障和改善公共服务规划的通知》中指出，“十四五”时期内蒙古自治区在“老有所养”领域内公共服务的主要发展指标是，到2025年苏木乡镇（街道）范围具备综合功能的养老服务机构覆盖率达到60%；“老有所养”工程中要发挥村级养老互助的前沿阵地作用，同时完成农村幸福院的升级改造。2022年8月内蒙古自治区人民政府办公厅关于修改《内蒙古自治区“十四五”保障和改善公共服务规划》部分内容的通知指出，要大力发展政府扶得起、村里办得起、农民用得上、服务可持续的农村互助幸福院。
内蒙古自治区为农村互助幸福院的发展提供了政策指引，但是近年来该地区农村幸福院在快速发展的过程中还存在一些问题。本文对这些问题进行阐述并提出相应的优化方案，为内蒙古农村幸福院高质量发展提供参考。
一、农村互助养老文献综述
自我国进入人口老龄化社会以来，就开始了互助养老实践的探索。针对农村互助养老问题，杜鹏和安瑞霞提出，应该重视传统邻居之间的互助精神，开展农村集体互助养老[2]。向运华和李雯铮指出，提高乡村养老服务能力是“乡村振兴战略”的题中应有之义[3]。从年龄角度看，贺雪峰认为，互助养老是由低龄老人照顾高龄老人、健康状况较好的老人照顾身体状况较差的老人，以类似“代际接力”的方式实现自我管理、互相帮扶[4]。从经济角度看，石人炳等人认为，互助服务可以使经济能力有限的老人通过互助服务，接受更好的养老服务[5]。陈友华和苗国认为，血缘和地缘为农村互助养老的推行提供了基础[6]。从互助养老的类型上看，农村互助养老分为自发式和组织型两种。自发式互助以邻里互助为主，组织型互助目前以政府组织为主[6]。
钟仁耀等指出，当前情况下农村互助养老的主要形式是农村互助院，其主要特点就是集体建院、集中居住、自我服务和互助服务[7]。河北省邯郸市肥乡区将内涵定义为“村级主办、互助服务、群众参与、政府支持”的农村社会互助养老新模式。崔树义、田杨、朱珑认为，农村互助养老是政府倡导下，以老年人群体之间力所能及的互帮互助和情感交流为基础，以乡土社会内部资源动员、整合和赋能为核心的农村老年人社会支持活动[8]。农村互助养老也存在相应的问题。杨静慧认为，农村互助养老因为宣传力度不够，导致农村老人参与度不高[9]。于长永运用Logistic回归模型和交叉分析法，对全国范围内12个省36个县的1 201位农村老年人进行调查分析，结果表明农村老年人的互助养老意愿较低[10]。
本文研究的内蒙古自治区农村幸福院是组织型互助养老，由村里利用公共土地集中为老年人建立住宅、幸福院提供定期的医疗卫生服务、低龄老年人为高龄老年人在生活上提供相应照拂、当地财政为老年人提供一定的物质和金钱补助，从而解决农村老年人的养老问题。
二、内蒙古自治区农村幸福院发展现状
农村幸福院既是农村互助养老院，是一种农村互助养老模式，也是解决农村老年人养老问题的重要形式之一。“十二五”以来，内蒙古自治区乌兰察布市以化德县的试点为经验基础，已完成了多个由村级主办的互助养老幸福院的建设，农村互助养老幸福院模式取得了显着的效果，内蒙古自治区农村互助养老的目标将会在发展中逐步实现[11]。经过多年来的探索与发展，内蒙古自治区各地区农村幸福院在建设规模、覆盖率等方面已经取得了显着成果。
（一）建设规模化
内蒙古自治区各盟市农村幸福院的建设由探索阶段、发展阶段到现在已初步形成规模。截至2022年，全自治区共建成农村互助幸福院1 643所，全区农村幸福院总床位8.4万多张，其中，呼伦贝尔市214所、乌海市13所、乌兰察布市472所，呼和浩特市有农村幸福院263所，锡林郭勒盟市有农村幸福院32所，赤峰市有249所。
（二）覆盖率不断提高
到目前为止，该地区的农村幸福院覆盖到自治区内大部分农村地区，惠及越来越多的农村老年人，并努力朝着更高的覆盖率发展。内蒙古自治区农村幸福院目前共入住10.7万人，其中，乌兰察布市共4万多名农村老年人入住幸福院；锡林郭勒盟市入住老年人302人，入住率达到92%；乌海市农村幸福院入住率达到85%；赤峰市农村幸福院覆盖466个嘎查村；呼和浩特市覆盖614个行政村；呼伦贝尔市基本实现农村特困老人应收尽收、应保尽保。
（三）地区大力扶持
内蒙古自治区各盟市大力支持农村幸福院建设，并为老年人提供更加全面的养老服务。自治区积极推进养老服务人才队伍建设；乌兰察布市加大农村幸福院投入，全面提升养老服务能力；乌海市和呼伦贝尔市为老年人购买意外伤害险以及发放高龄补贴。内蒙古各地区政策的支持，对农村幸福院发展到如今的规模有着很大的贡献。
三、内蒙古自治区农村幸福院运行存在的问题
受到自治区经济发展、生活方式、文化习俗等方面的影响，内蒙古自治区农村幸福院在不断完善发展的过程中也存在着一定的问题，站在幸福院管理者的角度看，这些问题表现在资金、制度、宣传和管理等不同方面。
（一）资金使用不合理，供需不协调
农村幸福院硬件设施建设和日常维护、运行过程中都离不开资金的支持，然而受到自治区经济发展水平的影响，来自政府、村集体、慈善等方面的资金支持是有限的，因此，如何合理运用资金解决幸福院的供应问题就非常重要了。目前该地区的农村幸福院在运行过程中存在着资金运用不合理、无法满足老年人需求的问题。大多数老年人除了诉求满足他们基本的生活需要以外，还要获得精神上的满足。但从村集体的角度出发，他们不仅要建设农村幸福院还要完成政府的要求和考核，会更加倾向于完成一些利于政府评估和考核的任务。因此，村集体花钱购买的、提供的服务设施有时并不是老年人迫切需要的，忽略了老年人才是农村幸福院的主体这一事实。换句话说，有时村集体的负责人并不完全了解老年人的诉求，不了解老年人迫切需要解决的问题和服务，这也导致了供需不协调情况的产生，因此产生了资金使用不合理，供需难以协调的问题。
（二）宣传效果不明显，参与意愿不高
从内蒙古自治区农村幸福院开始提出到目前已具规模历任十余年，但是仍然有部分农村留守老年人不愿意在农村幸福院生活，这些老年人参与意愿不高的主要原因就在于宣传效果不明显，还有部分老年人没有真正了解农村幸福院的内涵。有些老年人年轻时过着牧区生活或一直在农村以种地为生，多年来的生活方式、饮食习惯等让这部分老年人不愿意集中到农村幸福院生活。由于宣传力度不够、宣传形式不够丰富导致老年人的传统思想没有被影响或改变，所以，宣传不到位是影响老年人入住农村幸福院意愿的直接因素。
（三）规章制度不健全，互助服务有风险
相关规章制度的不健全，可能会引发互助服务承担责任划分的风险。到目前为止，我国还没有明确的关于互助养老过程中出现事故后责任划分的法律法规，内蒙古自治区政府也没有相关责任界定的政策，村集体作为幸福院的直接管理者也没有制定出完备的规章制度，因此，在互助服务的过程中就会存在着可能出现责任纠纷的风险。在农村幸福院中，部分老年人是失能或半失能老年人，这部分老年人对来自服务人员或低龄老年人的照顾的需求很大。但是，在没有责任界定制度出台的情况下，实施照顾人员在服务的过程中就要承担潜在的老年人突发情况而自身无法推卸责任的风险。特别是内蒙古东部地区，由于冬季漫长且气温极低，人们患有心脑血管等疾病潜在的易发生严重事故的风险更大。这种潜在的风险会削弱该人群的互助积极性，不利于农村幸福院良性发展与循环。
（四）人员队伍不专业，管理运行效率低
在内蒙古各地区农村幸福院建设发展过程中均存在着人员队伍缺乏专业性的问题，缺乏专业的管理人员和服务人员间接影响了各盟市农村幸福院的运行效率和运行质量。在内蒙古自治区经济发展环境下，大部分农村幸福院运行的过程中，缺少专业管理人员制定科学化、高效率的管理模式；缺少维修人员对硬件设施进行定期检查和修理，来确保各项设施的安全性；缺少医护人员为老年人进行定期的体检，为老年人的小病症提供基本治疗；缺少服务性人员为失能或半失能老人提供日常照拂等问题普遍存在。
四、内蒙古自治区农村幸福院高质量运行优化路径
建设农村幸福院将是我国未来一段时间内解决农村老年人养老问题的重要途径之一，特别是内蒙古自治区，因为农村老年人占比较大，所以农村养老问题亟待解决。为了加快自治区建设高质量运行的宜居农村幸福院，可以从以下几个路径出发，建设覆盖率高、管理有序、文化特色鲜明的农村幸福院。
（一）强化需求导向，提高资金使用效率
老年人是农村幸福院的主体，在管理运行农村幸福院的过程中要做到以老年人群体的需求为导向，以满足老年人的需求为目标。无论是政府、村集体还是社会慈善组织，其提供的资金以及其他帮扶都是有限的，用有限的资金解决更多的问题就成了村集体需要思考的问题。然而，改变资金使用方式，强化需求导向，就可以在一定程度上提高资金使用效率，间接解决部分资金方面的问题。
老年人是幸福院中长期生活的主体，管理者要高度关注并尽量满足老年人的需求，这是管理者的主要责任。为了让管理者更好了解到老年人的需要，可以让老年人在其群体中自发选择出几名代表，选出的老年人代表在听取老年人的需求意愿后进行筛选，将惠及大多数人的、合理的、有助于幸福院发展的意见与村集体进行沟通。这不仅有利于老年人的诉求得以实现，还有利于村集体明确其工作目标“具体问题具体分析”，在少走弯路的同时实现幸福院的高质量发展。
（二）健全规章制度，明确划分责任
规范健全的规章制度在约束管理人员行为的同时，也为照顾过程中突发事件的责任划分提供依据，可以在一定程度上提升幸福院内老年人的互助意愿，促进幸福院良性发展。完善的制度体系给提供照拂的低龄老年人吃了一颗定心丸，避免低龄老人在照顾高龄老人的过程中既提供了照拂又承担着潜在的风险。构建健全的责任划分机制可以在一定程度上提升幸福院内的互助意愿，使低龄老年人的人生价值充分实现，高龄老年人又得到了更好的照顾，实现了农村幸福院建设的初衷。
（三）加大宣传力度，提升参与意愿
有效的宣传是老年人了解农村幸福院的重要途径，有了充分的了解才能有参与其中的意愿。因此，丰富宣传形式、加大宣传力度，可以让老年人充分了解该养老模式在本地区的具体实施目标、现状、理念等。在内蒙古地区宣传农村幸福院时要充分考虑民族因素。
在宣传的过程中，宣传形式多样化表现在针对不同民族的风俗习惯设计不同的宣传形式、用本地区的民族语言宣传，提升亲切感的同时也可以让老年人清楚地知道宣传内容和目的。宣传力度的加大则是可以让老年人全方位、多角度地了解农村幸福院，增加老年人的参与意愿，最终达到加入农村幸福院解决个人养老问题的目的。此外，随着宣传力度的加大，社会慈善组织、当地企业家、爱心人士也更有可能了解这一养老模式，通过捐钱捐物，一定程度上解决自治区农村幸福院建设及运行过程中资金不足的问题。
（四）加强文化建设，突出地区特色
文化是一个国家和一个民族的灵魂，是最深沉持久的力量。加强农村幸福院特色文化建设，要符合地区发展特色。特别是内蒙古地区，有着占地面积大、民族众多、部分地区保持着传统牧区生活的特点。加强内蒙古自治区农村幸福院的文化建设要做到因地制宜并且要精细化，做到依据该盟市、自治旗、苏木乡镇的民族种类、生活习惯等建设不同风格的建筑物、建筑装饰、各项设施等，打造具有鲜明地区特色的农村幸福院。
因地制宜建设具有地区特色的农村幸福院能够更好地接近老年人日常的生活环境，给予老年人家的归属感，提升老年人的入住率。在这样的环境下老年人在原有的生活习惯被保留的同时又能接受互助养老服务，有效解决了农村养老问题。
（五）打造专业队伍，建设宜居幸福院
专业的事交给专业的人去做。专业化的团队包括专业的运行管理人员、专业照顾人员以及相关医护人员，专业的队伍可以做到农村幸福院良性运行并且充满活力。在内蒙古各地区农村幸福院运行过程中，专业人员还要具备一个特定的条件——语言，当地民族语言是沟通过程中非常重要的要素。具有专业的农村幸福院建设队伍，更有利于建设宜居的幸福院。
考虑到当前各盟市农村幸福院建设以及运行现状，招聘专业人员管理不仅增加了金钱成本也增加了时间成本。因此，可以让村里与各政府部门协调，选择出幸福院日常负责人进行相关知识技能培训，在减少额外支出的同时能够达到应有的效果。同样，照顾人员的培训也可以这样效仿。但是，对于医护人员来说以上方法就不太适用，然而可以采取村集体与乡镇卫生院进行合作的方式，乡镇医院的医生和护士定期到幸福院为老年人提供身体检查服务，不仅为老年人提供了体检服务，还提供了问诊机会。此外，各盟市可以与所在地的医学院或职业技术学院联合开办短期护理员培训班，为农村幸福院内的相关照顾人员进行培训，以更全面地加强队伍专业化建设，优化幸福院运行质量。
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[责任编辑 柯 黎]
