易艳玲
摘 要：在全国农村贫困普遍缓解，农民收入水平得到极大提高的同时，西部地区农村的贫困问题却相对越来越突出。基于西部农村贫困的特点，目前西部农村反贫困政策的重点，就应该是救助性反贫困政策——农村低保制度。在解决绝对贫困问题的基础上，再通过开发式扶贫项目等的实施，提高贫困地区自我积累和自我发展的能力，推动当地经济社会发展，在发展中实现绝对贫困问题的根本解决。
关键词：西部地区 农村 贫困 政策
中图分类号:F303 文献标识码:A
文章编号:1004-4914(2009)01-242-02
一、西部地区农村贫困现状
1. 贫困人口多，贫困规模大。西部地区农村是我国贫困人口最为集中的地区。从统计数据来看，2002年末，按照当年的绝对人口贫困标准627元，全国农村绝对贫困人口总数为2820万人。其中，西部地区为1742万人，占全国农村绝对贫困人口总数的比例为61.8%①。显然，西部地区农村绝对贫困人口总数大大大于东、中部两个地区的总和，贫困问题严重。近5年来，西部地区农村绝对贫困人口总数虽然一直在下降，但其占全国的比例长期处于比较高的状态，都保持在50%以上。其中，2005年和2006年还出现了反弹的情况。2006年末，按照当年的绝对贫困人口标准693元，全国农村绝对贫困人口总数下降到2148万人。其中，西部地区为1175万人，占全国农村绝对贫困人口总数的比例为54.7%。相对于2005年，上升了3.9个百分点。②可以看出，近5年来，虽然西部农村的贫困状况有所改善，但改善的程度并不大，贫困问题仍然非常严重。
2.贫困发生率高，贫困程度深。改革开放以来，我国的扶贫政策取得了举世瞩目的成就，农村绝对贫困发生率从1978年的30.7%下降到2006年的2.3%。在这一过程中，西部地区的贫困状况也得到了很大程度的改善。2006年，西部地区的贫困发生率也已经下降到5.1%。但是，相对于全国其他地区，西部地区贫困发生率仍然较高。1998年，全国农村人口绝对贫困发生率为4.6%，但是，内蒙古、贵州、云南、西藏、青海、宁夏、新疆的绝对贫困发生率则分别为6.4%、12.9%、12.2%、19.0%、14.0%、12.6%、8.9%，大大高于全国的平均水平。③2002年，北京、上海、浙江、江苏等8省市的农村绝对贫困发生率已降至1%以下；其他东、中部各省市除山西外，农村绝对贫困发生率也都在1%～5%之间。而西部12省（区），除了广西、四川，其他各省（区）的贫困发生率都在5%以上，其中，内蒙古、贵州、西藏、青海4省（区）农村绝对贫困发生率还在10%以上。④2004-2006年，西部地区贫困发生率分别为5.7%、5.2%和5.1%，都还远远高于全国的平均水平，基本保持在高于全国平均水平一倍多的水平上。因此相对来说，西部农村贫困发生率高，贫困程度深。
3.低收入人口多，抵抗力弱，返贫现象严重。农村低收入人口即指初步解决温饱问题，但还不稳定的农村人口。这一部分人口处于绝对贫困线的边缘，抵抗力弱，一旦发生自然灾害或地方经济不景气，很容易重新陷入贫困状态。西部农村同样是我国低收入人口集中的地区。从统计数据我们可以看出，近5年来，全国低收入人口规模越来越小，从2002年的5825万人减少到2006年的3550万人，减少了39.1个百分点。从西部地区的情况看，低收入人口的绝对数量也呈下降的趋势，低收入人口规模从2002年的2945万人减少到2006年1986万人，减少了32.6个百分点。显然，西部地区低收入人口规模减少的速度低于全国的平均速度，导致西部地区农村低收入人口绝对数量虽然不断下降，但西部地区农村低收入人口占全国农村低收入人口总数的比重却不断上升，从2004年的48.1%上升到2006年的55.9%，上升了7.8个百分点，低收入人口不断向西部地区集中⑤。
西部农村经济发展落后，基础设施和居民生产生活条件都相对比较差；加上生态环境脆弱，自然灾害频繁，导致这一地区农村低收入人口非常脆弱和不稳定，返贫现象严重。例如，2006年，四川、重庆受严重旱情影响，大量人口返贫。其中，四川绝对贫困人口增加49万人，低收入人口增加54万人；重庆绝对贫困人口增加8万人，低收入人口增加2万人。
4.居民人均收入相对偏低，生活水平低。从收入分配来看，西部地区农村居民人均纯收入不仅远远低于城镇水平，与全国农村居民平均水平的差距也越来越大。据统计数据计算，1980年，全国城镇居民家庭人均可支配收入为477.6元，西部农村居民家庭人均纯收入仅为169.6元，西部农村居民与全国城镇居民的收入差距为2.8倍；到2006年，相应的收入差距已经扩大到4.6倍。另外，从农村居民内部来看，西部农村居民与全国农村居民平均收入的差距也是越来越大。1980年，全国农村居民家庭人均纯收入为191.3元，西部地区农村居民家庭人均纯收入为169.6元，二者之间的收入差距仅为1.1倍；而到2006年，相应的收入差距就扩大到了1.4倍⑥。
从消费支出上来看，西部地区农村居民家庭食品支出占生活消费支出的比例（即恩格尔系数）虽然越来越低，从1980年的65.2%下降到了2006年的45.8%，⑦人们的生活水平越来越好了。但是同样的，恩格尔系数所反映出来的西部地区农村居民家庭的生活水平，不仅远远低于城镇居民，也低于全国农村居民的平均水平。
二、西部地区反贫困政策的重点选择
1.国际反贫困政策概述。世界各国由于对贫困的理解和具体贫困情况的不同，所采取的反贫困政策也多种多样。具体可以分为以下两种类型：一是救助性反贫困政策。指当贫困确实发生时，通过对贫困人口直接给予物质或资金帮助，以降低贫困的负面影响的各项政策。二是开发性反贫困政策。指消除贫困者的脱贫障碍，增加其脱贫机会和提高其脱贫能力的各项政策。包括为贫困地区提供基础设施，发展贫困地区教育，提高贫困地区人口素质，给予优惠经济政策，提供优惠贷款等多项措施。
对于世界上大部分国家来说，都是选择综合运用救助性反贫困政策和开发性反贫困政策。但是，各国都会根据本国导致贫困的原因以及贫困的性质，选择反贫困政策的重点。
2.西部地区反贫困政策重点的选择。从西部地区农村贫困的性质来看，目前西部农村贫困具有以下两个突出的特征：第一，西部农村大都处于自然环境极其恶劣的地区。如西部地区集中连片的贫困地区，自然环境都非常恶劣。黄土高原贫困区干旱缺水，水土流失严重；青藏高原贫困区气候高寒，氧气不足，冰川、寒漠、荒漠等广布；云贵高原岩溶地貌，地表缺水、缺土、缺林，水土流失严重。自然环境恶劣还伴随着频繁的自然灾害、致病的水土等，使这些地区的很多地方成为不适合人类居住的地区。第二，从贫困人口的构成看，当前西部农村贫困人口中有很大一部分是生存型贫困人口，包括：缺乏劳动能力又没有收入来源或收入来源很少的家庭，没有人赡养又缺乏劳动能力的老人、病人、残疾人、妇女和儿童等。这些人都缺乏基本的谋生能力。基于上文的分析，笔者认为，西部农村绝对贫困人口由于恶劣的自然条件或自身能力的缺陷等原因，已经严重的边缘化。传统单一的区域性开发式扶贫方式，其瞄准机制相对较差，对于缺乏基本谋生能力的生存型贫困人口，很难发挥其作用；而且对于西部农村大部分地方来说，由于其自然条件恶劣，开发式扶贫的成本很高，因此，应该转变扶贫方式，由单一的区域性开发式扶贫转变为以农村低保制度为主的综合性扶贫模式。
基于西部农村贫困的特点，笔者认为，其贫困问题的解决，目前重点应在于其基本生存问题。在生存问题解决的基础上，再考虑其长远的通过发展从根本上解决贫困等问题。因此，目前西部农村反贫困政策的重点，就应该是救助性反贫困政策——农村低保制度。相对来说，农村低保制度瞄准机制更加精确，对于贫困问题的解决也更加直接有效，可以迅速解决目前严重的绝对贫困问题。在解决绝对贫困问题的基础上，再通过开发式扶贫项目等的实施，提高贫困地区自我积累和自我发展的能力，推动当地经济社会发展，在发展中实现绝对贫困问题的根本解决。
三、西部地区完善以农村低保制度为核心的反贫困模式的对策建议
1.完善西部地区农村居民最低生活保障的制度设计。“工欲善其事，必先利其器”。完善的设计是一个制度健康、顺利运行的前提。从我国其他地区农村低保制度的实践中我们可以得知，目前我国农村低保制度在制度设计上还存在很多问题，制度运行面临很多困难。目前，西部地区各省（区）的农村低保制度大都处于刚刚建立的阶段，相对于其他已经建立这一制度的地区，就有其后发优势。因此，西部地区应该在借鉴经验的基础上，首先完善制度设计。
西部地区应该在借鉴经验的基础上，针对西部地区农村的特点，从科学确定低保标准、准确界定低保对象、建立多渠道的资金筹措体系、选择适合的保障方式和规范制度的运作程序等各个方面，选择和设计适合西部地区农村实际情况的低保制度。
2.完善西部地区农村居民最低生活保障制度的配套措施。
(1)完善低保相关的政策法规。在法治社会中，完善的立法是一种制度得以规范化、可持续运行的重要保障。从我国社会保障立法的情况来看，目前我国可能还不具备制定《最低生活保障法》的条件。目前我国社会保障立法的首要任务，应该是尽快出台《社会保险法》、《社会救助法》、《社会福利法》等社会保障综合性法律，建立社会保障的法律体系。因此，目前我国应结合《城市居民最低生活保障制度条例》制定和实施的经验，制定《农村居民最低生活保障制度条例》，来对农村低保制度的基本原则、保障标准、保障对象、资金的来源及管理、实施程序、相关主体客体的权利义务等进行规范，以保障农村低保工作的有序、依法开展。当然，从长远来看，随着我国低保制度的逐步健全和完善，我国应出台《最低生活保障法》，来统筹指导和规范城市和农村低保工作的开展。
(2)在广泛宣传的基础上鼓励群众自治。农村低保制度作为一项面对千家万户的社会政策，它不仅需要政府规范的管理体制以及政府工作人员细致的工作，还需要基层组织的积极配合和人民群众的广泛参与。各级政府相关部门应利用广播、电视、报刊和互联网等媒体，大力进行宣传。当然，对于西部广大贫困农村来说，由于条件落后，他们接触报纸、电视、互联网等现代传播媒体的机会可能比较少。因此，西部农村低保制度的宣传，在宣传方式的选择上一定要结合当地的实际，做到有的放矢。作者认为，可以采取逢赶集日在市集利用广播、宣传栏等方式，也可以采取村委会集中宣传、村委入户宣传等方式进行宣传。在广泛宣传的基础上，还需要以农村基层组织——村民委员会为基础，切实鼓励和强调群众自治。西部农村低保制度在实施的过程中，更需要发动和利用基层组织的力量。在这一过程中，要通过宣传和专题培训，提高基层组织干部对农村低保制度重要性的认识，及低保管理的业务水平等，以切实落实群众自治。
(3)切实改善农村低保的工作条件。一是要充实和完善现有的组织机构。低保是一项工作量很大的工作，从登记、家庭收入情况调查、审批、批准、建档到追踪调查，都需要大量的人力。西部应加快建制步伐，市、县民政局应建立相应的低保科，并配备5～7人专门负责农村低保工作。同时，各乡镇民政办公室则应根据各乡镇农村低保人数的多少，配备足够的工作人员，至少应3人以上。这样，从工作机构和工作人员上，保证农村低保工作能够顺利开展。二是要通过培训，切实提高低保工作人员的专业素质和业务水平。低保制度是一项政策性很强、很讲究方法和技巧的工作。应该通过专业培训等方式，切实提高低保工作人员的素质，以保证农村低保工作客观、公正和细致地进行。三是保证各级农村低保工作的工作经费，并改善其办公条件。各级政府应该将农村低保工作经费列入预算，以保证其工作的顺利有效运转。同时，应该确实提高农村低保的办公条件。低保工作有大量资料需要处理和保存，如果有计算机设备和网络技术的支持，基层低保工作人员的工作量将会大大减少，其相应的工作效率和工作质量也会大大提高。
(4)做好农村低保制度与社会保险和其他社会救助项目的协调与衔接。农村低保制度在西部地区的实施，虽然解决了农村贫困居民的最低生活问题，但是，他们还面临着就医、就学、养老等重重困难。因此，应该建立和完善农村社会保险、其他社会救助项目包括医疗救助制度、教育救助制度、灾害救助制度等，并做好低保制度与他们的协调与衔接，以确实解决农村贫困群体的实际生活困难。社会保险、社会救助的不同项目，针对的是不同的群体，解决的是不同的问题。但是，在很多情况下，需要各种项目的相互配合，才能更好地保障农村居民的生活。例如：农村低保对象的医疗保障问题。低保对象是农村收入最低的一个群体，其最低生活尚且得不到保障，就更没有多余的收入来参加新型农村合作医疗制度了。在目前我国新型农村合作医疗制度还是自愿性参保的情况下，低保对象实际上就被排除到这一制度之外，享受不到相关的政策优惠。低保对象遇到大病、重病等，就只有进入医疗救助制度。笔者认为，应该加强这三种制度的衔接和配合。应该规定免除低保对象参加新型农村合作医疗制度个人缴费部分，或规定由低保补助金代缴等，将农村低保对象纳入医疗保险制度。这样，农村低保对象在患大病时，首先可以享受到医疗保险，在医疗保险支付的范围外，低保对象还承受不起的，再进入医疗救助制度。这样，一方面，低保对象得到了更好的医疗保障，另一方面，相关制度都发挥了其应有的作用，制度之间也实现了较好的衔接与配合。
3.促进西部农村经济社会发展的配套措施。
（1）因地制宜地开展开发式扶贫项目。在农村低保制度解决农村贫困人口最低生活问题的基础上，西部地区应该进一步选择和实施开发式扶贫项目，通过“造血”式的扶贫，提高西部地区农村抗御自然灾害的能力和经济增长的潜力。一是公共性扶贫。在西部农村开发式扶贫项目的选择上，首先就是加强公共设施建设。在这里值得一提的是，我国西部农村有一些地区基本属于不适合人类居住的地区，如有些地方生态环境脆弱；有些地方是致病水土区，地方病和传染病目前还没有有效的解决方法；等等，这些地方的基础设施建设成本昂贵，而且效果并不一定很好，针对这样的情况，在自愿的前提下的集体搬迁效果可能会更好。二是参与性扶贫。这种扶贫方式是指：相关扶贫工作部门在调查研究的基础上，根据当地经济发展情况、特色资源拥有情况、贫困人口状况和风俗习惯等条件，提供一个包括多种发展计划的“菜单”，如针对低保对象的劳动技能培训、低保对象参加产业化经营的优惠条件等，低保对象根据自己的具体情况，自主进行选择。这种扶贫方式给了低保对象自主选择的权利，更有针对性，有利于低保对象创收愿望、创收能力的提高，以及创收行动的积极进行。
（2）在控制人口增长的同时切实提高人口素质。长期以来，我国西部农村的人口增长速度都高于全国的平均速度，沉重的人口负担不仅给这一地区的经济发展带来了很大的压力，同时也限制了这一地区整体人口素质的提高，从而限制了这一地区人口自助、自救和自我发展的能力。因此，西部农村应该采取有力措施，在控制人口增长的同时，确实提高人口素质。控制人口增长，从目前的情况看，最主要的是加强宣传和完善社会保障制度，同时，贯彻国家的计划生育政策。当然，从长远来看，生产力的提高，科教文卫条件的改善，才是从根本上解决这一问题的方法。提高人口素质的主要途径是教育。西部农村地区首先应该确保基础教育投入，基础教育是一个地区整体人口素质提高的基础，应该确实保证九年义务教育制度的贯彻。同时，目前我国虽然劳动力总量过剩，但是存在结构性矛盾，高技术工人非常缺乏。因此，西部地区农村人力资源投资的重点，应该在职业教育和就业培训上面。
（3）以特色经济为基础推进新农村建设。党的十六届五中全会提出了建设社会主义新农村的重大历史任务，对于西部地区农村来说，新农村建设这一重大历史任务，是其发展的重要历史机遇。西部地区农村应该抓住机遇，迎接挑战，实现经济的跨越式发展，从而从根本上解决贫困问题。
西部农村资源丰富，在当今激烈的竞争中，西部农村地区只有走特色经济的道路，才能够异军突起，实现经济的快速发展，推进新农村的快速建设。西部农村在实施和完善农村低保制度的同时，应该着力于本地特色经济的发展，开发本地特色资源，形成有别于其他地区的比较优势，提高本地区的核心竞争力，从而促进本地区经济的跨越式发展。目前，西部地区的特色经济已取得了长足的发展，特色农业经济、特色工业经济、特色旅游经济发展迅速，带动了当地的经济发展。而经济发展了，人们的收入水平就会提高，贫困问题也就迎刃而解了。
注释：
{1}{7}国家统计局农村社会经济调查司.中国农村住户调查年鉴（2007年）[Z].北京：中国统计出版社，2007
{2}{4}农调总队.2002年底全国农村绝对贫困人口2820万[EB/OL]
http://www.cpirc.org.cn/news/rkxw_gn_detail.asp?id=1977
{3}郑长德.中国西部民族地区贫困问题研究[J].人口与经济，2003（01）：7-11
{5}{6}中华人民共和国国家统计局.中国统计年鉴（2007年）[Z].北京：中国统计出版社，2007
（作者单位：毕节学院经济管理系 贵州毕节 551700）（责编:贾伟）
