黄 敏
摘 要：城镇化能否健康可持续发展，关键在于土地资源的合理利用。而现阶段我国建设用地的需求量迅猛上升，耕地面积减退迅速，农地使用状况非常不乐观，农民土地权益无法得到有效保障。可以借助委托—代理理论的分析视角阐述我国农地征用过程中各利益主体之间的关系，结合现实情况就当前农地征用委托—代理失灵的困境进行制度分析。并以此为依据，优化我国土地征用制度，从而探索摆脱农地征用的困境的方法。
关键词：委托—代理 农地征用 制度分析 制度优化
中图分类号:F301 文献标识码:A
文章编号:1004-4914(2009)02-021-03
解决好农业、农村、农民问题是全党工作的重中之重。在前不久召开的党的十七届三中全会审议通过的《中共中央关于推进农村改革发展若干重大问题的决定》，农村改革发展问题再一次成为会议的核心内容，而土地问题更是成为农村改革工作的焦点。伴随着城镇化进程的深入和新农村工作的推进，建设用地的需求量急速增长，农村土地“农转非”进入土地交易市场的频率也逐年增长。然而，由于农村土地的一级市场由国家完全垄断，征地是农用土地转化为建设用地的唯一途径。土地作为一种稀缺资源需求旺盛，加上我国相关法律法规等方面的有待完善，使在农地征用过程中出现了管制失灵、利益分配不公平等一系列土地问题。因此，从我国的征地现状出发，分析农地征用困境，找出征地困境的法律制度根源，对实现我国保有18亿亩耕地的目标具有重要的理论和现实意义。
一、我国农地征用现状
近年来，农地征用权的使用频率在全国各地逐年攀升，耕地减退非常迅速。据资料显示，20世纪90年代的10年间，全国城乡建设用地增加2640万亩，其中81％来自于对耕地的占用，达2138万亩。进入21世纪，中央政府对耕地的减少越发敏感，严格控制农地征用权的使用，多次修改相关法规，但是效果并非立竿见影。据国家统计局发布的国民经济和社会发展统计公报的数据显示：2006年全年实际建设占用耕地16.7万公顷，查出往年建设未变更上报的建设占用耕地9.1万公顷，当年净减少耕地30.6万公顷。而到了2007年，全年耕地占用面积达18.83万公顷，上涨幅度为13%。目前，我国相关法律制度上的不完善，对征地使用权的使用限制和监督力度欠缺，地方财政对土地的相关收益和融资过度依赖是征地权被滥用、农地面积锐减的主要原因。
同时，由于中央政府对耕地占用的严格控制，依靠征地使用权获取土地已经满足不了对土地的旺盛需求。于是便出现了“以租代征”、“农村集体土地流转”等五花八门的违规用地方式，而地方政府违规分拆批地、越权批地，默许或支持违法用地等案件也层出不穷，有些地方政府甚至成为违规用地的主体。2005年10月～2006年10月，卫星照片执法检查监测的结果显示：90个城市中，违规违法用地约1.3万宗，涉及土地面积24万亩，分别占同期新增建设用地宗数和面积比例的51%和22%。土地违法形势非常严峻。2007年9月到2008年1月开展的全国土地执法百日行动中共清查出土地违法案件3.17万件，涉及土地面积336.4万亩。可见，尽管中央政府力图限制农地被过度征用，但在丰厚的土地收益面前，农地征用违规操作现象不但没得到有效控制，反而愈演愈烈。
综上所述，建设用地需求量的迅速增长，导致我国基本农田流失严重,这不符合“十分珍惜、合理利用土地和切实保护耕地”的基本国策。笔者试图从委托—代理的视角探析我国现阶段农地征用过程中各主体之间的利益关系，从中了解导致农地征用困境的原因，以达到优化农地征用制度，降低农地征用的违规操作概率，提高农地保护机制运行效率的目的。
二、农地征用过程中的委托代理失灵
委托—代理理论研究的是参与人双方，其中一个参与人（委托人）为了让另一个参与人（代理人）按照自己的利益选择行动而赋予代理人一定权利的一类问题。该理论的基本假设是：委托人与代理人双方存在利益冲突，各自按照自身效益最大化的原则选择行动；同时，参与人之间存在信息的非对称性，委托人往往不能直接观测代理人的行动，容易激励代理人为了追求更多的个人效益而产生机会主义倾向，利用委托人授予的权利损害委托人的权益。在现行的相关法律制度安排下，农转非使各主体之间的利益分配关系发生变化，从而在各地区导致了不同程度“委托—代理失灵”。
1.农地征用过程中的利益主体关系。征地过程中的利益相关主体主要涉及到中央政府、地方政府、村委会、用地单位和被征地农民。其中,中央政府负责制定征地的相关法律法规；地方政府和村委会在行使征地权力的同时，也在“农转非”的土地市场上扮演土地供给者的角色；而农民在征地实施以后则失去了原有的土地保障功能；用地单位是土地使用权的购买者，与地方政府及村委会之间存在利益诱导关系。这五个利益主体在农地征用过程中的关系可以具体由以下的图表来反映。
根据《土地管理法》第四十五条的规定：“征收土地除基本农田和35公顷以上的耕地，其他征收的农地由省、自治区、直辖市人民政府批准，并负责办理相关农地转用审批，农民集体所有的土地依法用于非农业建设的，由县级人民政府登记造册，核发证书，确认建设用地使用权。”中央政府的农地征用政策目标的实施需要借助于地方基层政府，中央政府和地方政府之间形成了行政上的委托—代理关系。村委会作为国家行政体系的神经末梢，它执行由国家和上级地方政府下达的行政命令，直接反映国家和上级政府的意志。再看《土地管理法》第二章第十条的规定：农民集体所有的土地依法由村集体经济组织或者村民委员会经营、管理。可见，中央制定的法规赋予了村委会农地征用过程中的代理权，被征地农民与村委会之间形成了一种委托—代理关系。在“农转非”土地市场上用地单位作为土地使用权的购买者，与地方政府或村委会之间进行土地交易和协商的过程中存在利益上的诱导关系。当被征地农民的土地权益遭到侵犯时，可以通过合法的方式向中央政府和地方政府诉求，但结果往往不尽人意。
2.委托—代理失灵导致农地征用困境。我国《土地管理法》第八条规定：“农村和城市郊区的土地，除由法律规定属于国家所有的以外，属于农民集体所有。”然而，在我国现行的行政体制中，集体分为乡、村、组三级，土地所有权到底属于哪一级法律并没有明确规定。我国的农民普遍处于社会、政治、经济的底层，不能形成有效的经济组织。在农地征用过程中无法行使法律赋予的土地产权，于是，农村集体组织其实就是一个抽象的、形同虚置的权利主体。村集体经济组织在法定体制中的缺位和农村集体土地所有权的抽象定义，使村委会在现实中成为农村中最重要、最关键的利益主体。它在现实中扮演着不同的角色：首先，它承担上级政府所要求完成的行政工作，是政府的代理人；其次，它履行对集体财产的管理职责，是集体财产管理者。可见，村委会一方面是上级政府的代理人，同时又兼顾着农民的利益，是农民权利的代表，双重的代理身份使村委会陷入了严重的委托—代理困境：一方面，作为政府代理人，必须执行上级政府的任务，这符合基层组织的利益导向；另一方面，作为农民权利的代表，必须维护村民的切身利益，这是保障其代理人位置的长久之道。在农地征用问题上，地方政府凭借国家强制力量决定了是否施行农地非农化。而分散的农民集体，他们对国家的征用制度安排没有发言权,在农地征用过程中没有参与权与谈判权。在利益权衡之后，一些村干部在缺乏维护失地农民权益的有效激励的情况下，造成农民的土地权利被忽视，甚至连微薄的补偿费用也被层层截留。因此，农民集体与村委会之间虽然符合委托—代理理论的基本假设：二者之间存在利益冲突，且信息不对称，但委托人的权利完全丧失。所以，村委会与农民集体的这种关系并非实际意义上的委托代理关系，而是一种越权替代关系。
三、农地征用委托—代理困境的制度分析
我国农村现行的土地制度，是20世纪80年代初形成的。农村土地产权制度存在的问题主要是产权不明晰、承包期不稳定、征地权限界定模糊等。以下逐一对各个制度因素进行阐述。
1.城乡割据的土地制度颠倒了土地流转的交易主体。我国现行的城乡非农建设用地市场处于分割状态：城市国有土地市场规则较为完备，法律规范较为完善，土地市场相对公开、透明；与城市土地市场不同，农村集体土地严禁所有权市场，只是适当开放二级土地市场，禁止开发商与农民的直接土地交易。“农转非”必须经过当地政府征用农地的过程，首先对土地的所有权性质进行转化，即由农村集体所有转化为国家所有，再由地方政府按照出让国有土地的标准将使用权转让给用地单位。在土地市场上，政府负责向开发商提供土地，它扮演了要素供给者的角色，按照市场价格理论，当收益大于成本时，地方政府倾向于增加土地供给。土地作为稀缺资源需求非常旺盛，开发商会采取一切可能的手段来获得土地的使用权，这就增大了开发商寻租的概率。因此，对农村土地的使用，国家采取的是土地征用方式，而不是购买方式。“农转非”过程中所产生的经济利益为本地区积累资金的同时，也驱使地方政府征地欲望膨胀。与此形成对比的是，本来应该作为农村土地交易市场主体之一的农民却只能在土地变为国有用地之后，被给予一些微薄的补偿价值，再加上政府的层层截留，农民得到的补偿更是所剩无几。
2.残缺的农地产权混淆了委托—代理关系。虽然《土地管理法》规定农地产权归农民集体所有，而“属于农民集体所有”的土地所有权界定并不准确，集体是一个抽象的概念，土地产权缺乏具体的归属对象。这种抽象的产权界定方式，使农村土地的产权形同虚设，实际上使农村土地成为无主的公共资源，任由代理人根据自己的偏好，利用国家尚未完善的征地法规，对土地资源进行无节制的开发。土地征用权是国家赋予政府至高无上的权力，它凌驾于法律制度之上又受法律保护且具有强制性。该权力的特殊性质使征用权被滥用的可能性非常大，因此，宪法规定了行使土地征用权的限制条款：必须对土地的原所有者给予“合理的补偿”。不明晰的产权界定方式同时造成了另一个普遍存在的问题：即，广大失地农民得不到所谓的“合理的征地补偿”。没有了法律的产权保护，失地农民的权益也无法被保障，他们的利益被其他利益团体赤裸裸地瓜分了。
3.征地使用权限界定模糊增加了征地权力的使用概率。《宪法》第十条第三款规定，“国家为了公共利益的需要，可以依照法律规定对土地实行征收或征用并给予补偿”，但何为“公共利益”在各相关法律中并没有明确的界定。因此，目前的法律条例只有征地授权，而没有征地权力的限制。而2004年《土地管理法的修改法案》又将征地范围从公共利益进一步扩大到了以非公共利益为目的的其他用地需求，“任何单位和个人进行建设，需要使用土地的，必须依法申请使用国有土地”。可见，征地用途的范围在法律上被进一步泛化，激励了地方政府行使征地权力的倾向，加剧了耕地流失的速度。
4.农民的知情权与参与权没有在法律制度中得到体现。我国《土地管理法》第48条规定：“征地补偿安置方案确定后,有关地方人民政府应当公告,并听取被征地的农村集体经济组织和农民的意见。”这一规定表明了农民只具备在农地被征用以后补偿安置方案的接受权。因此，农村土地虽然归农村集体所有，但是农民却在农地征用之前没有知情权，在征用过程中没有参与权，对土地补偿费用没有商榷权，所有这些事前与事中的权力被村级组织全权取代。农民被排除在征地程序之外，地方基层政府越过农民直接与开发商达成征地协议的同时封锁了信息，使社会监督机制无法实施，大大节约了地方政府与用地单位进行土地违规交易的成本。
四、如何走出农地征用困境
委托—代理理论的另一个核心内容是委托人如何设计一个合理的激励约束机制来解决委托—代理风险问题，尽量化解委托人与代理人之间的利益冲突。在给予代理人合理数量的报酬，防范出现代理人道德风险的同时，委托人必须要制定有效的规则，使之有利于委托人对代理人行为的监督，并对代理人行为做出客观、准确的评价，从而平衡双方的信息掌握量。而在我国农地征用的委托—代理关系中，代理主体的代理权是国家法律赋予的，农民虽然是名义上的委托人，但是，由于制度约束以及产权归属的虚设使委托人的权利几乎消失殆尽。要解决我国的农地征用困境问题必须首先着眼于土地制度上的改革，在此基础上再考虑各种激励约束机制以辅助合理土地制度的顺利实施。
1.整合城乡非农建设用地市场。十七届三中全会通过的《中共中央关于推进农村改革发展若干重大问题的决定》指出：“建立城乡统一的建设用地市场，对依法取得的农村集体经营性建设用地，必须通过统一有形的土地市场、以公开规范的方式转让土地使用权，在符合规划的前提下与国有土地享有平等权益。”可见，我国建立统一的城乡建设用地市场的理念已经开始萌芽。但在很长一段时间内，征地将依然是取得农地使用权的重要方式。因此，统筹城乡建设用地市场要求对征收土地的用途做出严格的限定。对于公益性和非公益性的不同土地使用性质，要采取不同的用地方式。只有公益性项目才可以征地，而征地的补偿应借鉴城市土地占用的补偿方法，按照所有权市场的价格进行补偿，即提高目前的征地补偿标准。具体的做法可以是，以市场为基础，参照当前土地市场的价格给各个补偿项目制定合理的补偿价格，以保证补偿价格的公平性。对于非公益性质的建设用地，要使用农村集体土地严格按照土地市场原则进行交易，具体的出让方式可以是：竞标、拍卖、挂牌等方式。
2.明确农村土地所有权产权主体。法律应该明确界定哪一级政府或哪些组织对农村土地拥有所有权，确保产权主体明确到位。在我国现阶段的社会、政治背景下可以继续保持集体所有权形式，但是必须以法定形式赋予农民集体真正的所有权，即必须赋予农民土地占有权、使用权、收益权和处置权。同时，在坚持土地农民集体所有的前提下，依法将农地产权的各项权能与所有权主体进行分离，集体只保留对土地的终极所有权，并通过一定的收益权体现。十七届三中全会上通过的《决定》中提出：“要赋予农民更加充分而有保障的土地承包经营权，现有土地承包关系要保持稳定并长久不变。”但要从根本上保证农民的产权主体利益，应该进一步赋予农民完全的土地使用权。在农地产权分离的基础上，农民作为经营使用者，可以对土地使用权出售、交换、继承、抵押等，并且享有土地收益的占有权。与此同时，应该继续加强国家宏观调控权，为保障农民的土地权益，依法对土地进行宏观规划和管理。
3.在法律上消除农民在农地征用中的进入壁垒，规范土地征用程序。《土地管理法》或农地征用的其他相关法规条例应该明确赋予农民土地征用的知情权与参与权，建议对征地提出申请时，先由计划被征地范围的农民集体表决同意之后，再提交给相关部门进行审批。这样，就能够避免政府官员包揽整个征地程序，排除农民知情权与参与权的行为，从而改变农民在农地征用过程中只有事后接受权的被动局面。与此同时，广大农民的亲身参与对政府官员的违规行为可以起到比较广泛的社会约束作用，这就加大了违规交易的成本，也有利于监管机构对信息的采集和保持信息的真实性。
4.笔者“农转非”土地收益的分配制度。建议在“农转非”的过程中，地方政府只办理审批、转移登记手续,从宏观调控方面加以管理；财税部门办理税收缴纳手续。以消除集体土地使用权流转暗箱操作及其带来的弊端。这样,非公益性项目用地土地增值部分就归集体经济组织和农户所有,地方政府不干预协议、招标、拍卖等具体过程,从而制止滥占乱用耕地和多重层面滋生腐败的现象，合理补偿就能直接到位,不被截留，使集体经济组织和农户的土地权益获得保障。
5.转变基层集体组织的职能。《中华人民共和国村民委员会组织法》规定：“村民委员会是村民自我管理、自我教育、自我服务的基层群众性自治组织，实行民主选举、民主决策、民主管理、民主监督。村民委员会应当支持和组织村民依法发展各种形式的合作经济和其他经济，承担本村生产的服务和协调工作，促进农村生产建设和社会主义市场经济的发展。”村委会是基层农民群众自治性组织。它的职责只能是协调地方政府与农民之间的关系，帮助农民进行生产劳动，不能干涉农民的生产经营。要将村民委员会的职能切实转变到为农民服务、搞好社区治理的轨道上来。加强其社区服务职能，弱化其经济管理职能，从而充分尊重农民集体依法独立进行经济活动的自主权。
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(作者单位：四川师范大学经济与管理学院 四川成都 610068)
(责编:贾伟)
