范如平
摘要：文章从监督主体制约权力的强弱、监督意识的浓淡、监督信息透明度大小、监督制度保障机制健全与否等方面分析了我国农村民主监管缺失的原因及表现，提出了加强监督主体制约力、提高村民素质强化监督意识、加强政治沟通增强信息畅达透明、注重制度建设、提高农民组织化水平等对策。
关键词：民主政治村民监督缺陷对策
中图分类号：C912.82文献标识码：A
文章编号：1004-4914(2009)04-091-02
民主监督是现代民主政治得以实现的关键性步骤，但是在现代民主政治建设的进程中，我国民主政治的监督环节却不尽人意，尤其是已实施多年村民自治的农村地区，民主监督成为村民自治四个环节(民主选举、民主决策、民主管理、民主监督)中最弱的一环(有人称之为“软监督”)。一些村庄的民主监督机构只是一种应付上级检查的摆设，监督制度得不到有效落实，民主监督乏力。这与实现“管理民主”的社会主义新农村建设目标不相一致，那么个中原因是什么，又应采取什么对策解决这一问题呢?
一、民主监督乏力的表现及原因
1、监督主体制约权力力量弱小。我国《村委会组织法》规定，村民是村民自治活动中行使民主监督权力的主体。该法强调通过普通村民时村级权力组织及其成员进行民主监督，实现村干部的村务管理活动和行为符合一定规范，体现村民意愿。然而，在实际运作过程中，村民监督的主体地位得不到充分展现，究其原因，一是依托村委会的村委会成员借助上下级组织的力量实际控制地方村务，蚕食村民的自治权；二是村民组织松散、认识差异较大、人际关东复杂，村民自治的民主监督缺乏强有力组织的依托，想要实现有效的民主监督。需要付出很大的代价。这样，作为被监督者的村委会权力过强，而作为监督主体的普通村民力量太弱，从而使村民民主监督的环节被弱化。以致于不到官民利益矛盾比较尖锐的时候，民主监督一般难以发挥作用，且以“势不两立”的状态显现，使监督处于一种虚位状态。
2、监督主体的民主监督意识淡薄。监督意识是实现民主监督的重要条件。监督意识的强化需要两个方面：一是监督主体积极参与监督的意祝；二是监督对象自觉接受监督的意识。然而无论是作为监督主体的农民群众，还是作为监督对象的农村基层干部，监督意识不仅薄弱，甚至可以说没有。就农民而言，相当多的村民存在着“官贵民贱”、“民不管官”的传统观念，不愿主动行使其监督权利，只有当自身利益受到侵害才投诉，不愿多管“闲事”，政治行为冷漠；就村干部而言，部分干部没有弄清权力的真正来源，只对上级领导自责，不仅不愿接受村民群众的监督，甚至对监督者进行打击报复。这些来自传统政治文化中消极因素的权力崇拜、等级观念、依附思想等。严重影响着村民自治民主监督效能的发挥。
3、监督主体监督信息的失真。信息公开是开展监督的前提。如果公众对许多政治问题非常“隔膜”，普通公民在领导者作出重要决定时就很难介入其中。而当前的中国农村，村委会与村民之间存在着信息拥有量严重不对等。村干部掌握各种信息，但出于利害考虑，他们对要公布的信息往往进行过滤，当信息传递到村民这一监督主体耳中时，所得已是屡经过滤的失真信息。信息占有量的少、狭、失真，权威信息来源的缺乏，不仅容易造成官民对立，而且使民主监督的有效性大打折扣，使监督制约权力的政治功能难以实现。
4、民主监督制度缺乏保障机制。村级民主监督乏力的另一个原因是民主监督的相关机制缺失。健全的民主监督制度，是权力制衡规律的重要体现。任何政治权力都必须设置一定的制约机制，不受制约的权力必然导致机制失衡。而我国村民自治的具体制度不配套、不完善。从农村总体情况看。制度的技术性和程序性十分薄弱。具体表现在：一是有关制度规定的原则可操作性不强。比如《村委会组织法》虽然明确规定实行村务公开，特别强调村务公开的内容、时间，但只规定了原则要求、内容范围以及不及时实行村务公开或公开内容不真实的法律责任，而对于公开的程序、方式及公开真实性的保证等问题，则规定不详。二是村务公开制度实施主体单一。许多地方只是村干部的单边行动，缺乏村民的积极参与，这样重表面轻实效的村务公开，监督效果可想而知。
5、监督主体缺乏强力的组织依托。组织的运行应以一定的公共权威为基础。而目前的农民组织在农村公共权力系统中仍处于被管理的地位，拥有的公共权威几近为零。若监督客体是权势力量，而监督主体没有足够的资源支撑与之相抗衡，民主监督机构就无法发挥应有的监督作用。目前广大农村缺乏维护农民权益的组织，使农民的谈判和沟通能力大大减弱，各种资源均处于劣势。从各地农村的实际来看，村干部在农村掌握大量的资源，不断追逐各自的小集团利益和私人利益，和广大村民关系紧张，对危害自己的利益的村民进行打击报复，致使维权组织受到现实挤压，生存空间不大。虽然农民经济合作组织、社区公益性组织也有相当数量，但是这些组织发挥的作用还很有限，就目前而言，其组织状况难以承担起监督重责。
二、改善农村民主监督乏力的对策
1、提升监督主体制约权力的力量。监督主体制约权力力量的提升必须从两方面着手。一是作为权势力量的监督客体必须自觉接受来自监督主体的监督，使权力在阳光下运行。因为村民拥有村务的监督权是毋庸置疑的。这既是人民当家作主本质的体现。也是提升监督主体制约权力力量的关键所在。在选举活动中，作为权势力量的监督客体不仅要尊重监督主体的提名权、选举权，更要尊重他们拥有的罢免权；在村务管理中，要落实监督主体的知情权、监督权，凡是涉及监督主体根本利益的事情，必须召开村民(监督主体)会议，经村民(监督主体)讨论后，由村民(监督主体)投票决定；要自觉限制村委会的权利，严格村务定期汇报和村委会成员述职报告制度，落实村民(监督主体)评议村干部制度。提升村民(监督主体)在民主选举后对监督客体的制约力。定期召开党员会议，村民(监督主体)代表大会，通报重大村务事项，听取意见，充分保障监督主体各项权利的实现。形成对权势力量监督客体的有效监督，实现监督主体和客体之间的良性互动；二是作为制约权力力量的监督主体要积极主动参与公共事务，关心公共事务的发展，行使自己的监督权限。为此一要坚定主人翁信念，监督权力当之无愧；二要对重大村务，监督主体间要统一思想，达成共识，形成合力；三要监督主体成员间互相激发监督热情，加强组织联盟。协调人际关系，提高监督水平，建立强有力的组织依托，克服组织松散、认识差异较大、人际关系复杂等不良现象；四要大力发展经济，奠定民主监督的物质基础，使民主监督获得必须的物质监督动力。使民主监督呈现出不可抑制的生机和活力。
2、强化监督主体的民主监督意识。占全国
人口大多数的农民素质不高是一个不争的事实，这严重制约着中国农民政治参与水平的提高，限制着农民对民主监督重要性的认识及其权益的积极表达。要强化监督主体(农民)的民主监督意识，提高其参政议政能力。必须加大对农民培训的力度。因为“文盲是站在政治之外的，必须先教他认字，不识字就不可能有政治。”为此一要通过政治、法律知识的学习强化其民主监督意识。这可以分两步，以提高村民本身的政治素质为切入点，对农民进行现代民主政治教育，把农民从对权利崇拜、等级现念和政治冷漠中解放出来，帮助他们接弃传统政治文化中消极因素的影响。逐步确立现代政治民主监督意识；以提高农民的法律素养为着力点，对广大村民进行法律知识教育，逐步提高农民的法律监督意识。让他们学会自我角色定位，认识到自己的权利和义务。更重要的是，学会运用法律武器来维护自己的权利，从而更好地实现对村级组织及其成员强有力的监督。二要通过民主监督实践，提高农民对村务工作的民主监督意识。在民主监督的实践中发现问题。解决问题，使农民认识到监督不仅能够有利于问题的解决，而且还能带来长期的经济效益和政治利益，这样必然能激起农民民主监督的意识升华。三要通过干部的带动作用、示范作用，强化民主监督的意识。为此要最大限度地调动干部学习的积极性、主动性，不断提高农村基层干部的思想和文化素质，加强村干部自觉接受民主监督和法律监督意识的教育，使其自觉地接受监督的行为变成农民增强民主监督意识的强大推动力。
3、加强政治沟通，确保信息真实与透明。信息是同一权利的社会成员分享过程。因此，要在公共政策实施的过程中建立开放结构，使整个过程向不同的社会主体开放，保证政策过程的信息流通，使公民可以充分了解与政策相关的信息，给公众以较是的知情权。要杜绝信息过滤，防止失真信息的蔓延。为此，一要进一步强化村务公开。村务公开是监督主体对村委会行使监督的主要方法。在村民会议中，必须对村务公开的内容、时间、地点、形式加以确定。并且在村务公开后。由专人对村务公开的内容加以解释，并且接受村民的质询。对质询的内容要规定在一定的时间内，在公开栏或者适当的场合加以解答。要以群众是否满意作为衡量的标准，做到公开的内容要真实，办事要公平、公正；对搞假公开的村干部要严肃处理，杜绝村务公开中的弄虚作假行为，确保村务公开的真实有效。二要及时、准确地告知村民上级相关的文件信息。村委会要定期召开村民会议或者村代表会议，一方面要讲解党和国家政策度时传递给村民，让村民明确自己的权利，另一方面，县，主管农村部门有必要经常下乡，向农民宣传民主监督的内容、形式和程序，让农民明确村务工作的管理内容、要求及责任，应尽可能规范管理和服务的内容和要求，确定主管单位，这样，村民对村干部的监督才能有根有据。三要充分发挥新闻媒体的作用。利用广播、电视、报刊将内容向群众公开进行广泛宣传；每次公开后村民委员会都应及时召开村民代表会议或村民会议广泛征求群众意见，听取群众的反映，并对群众提出的疑问和要求在公开栏或适当的场所进行答复。
4、完善基层民主监督制度保障机制。强化民主监督力量必须完善相关的制度保障机制，将村务管理的各项工作纳入规范化的轨道，建立适宜村民实施民主监督的硬约束制度保障机制：一要建立不信任动议机制。只要有一个本村村民提议。并有超过半数以上村民附议(必须采用书面形式，以备核查)，就可以对某个村委会成员提出免职的动议。只要这个动议不存在威胁、贿赂、伪造等不正当手段，这个动议就应当成立。被罢免的村委会成员就应当自行终止行使职权。被罢免的村委会成员可以在终止管理权后。向村民会议提出申辩意见，并开展必要的辩论。如意见达不到统一，可请求村党支部或乡民政协理员调解。二要建立村民监督专员机制。监督专员由本村2至3名村民组成，独立于村委会，可以根据村务实际运行情况有权召开村民大会，对村委会的政治作为提出质疑，并要求村委会成员在规定的时间和地点加以解答。监督专员在村委会选举时由村民会议民主选举产生。监督专员应该授予会议召集权，只要有1／5的村民附和，就有权召开村民大会。这样改变召集权仅仅掌握在村委会手中是不合理的局面，有利于民主议事制度化，有利于村民话语权的行使。能充分发挥村民代表会议的作用。
总之。村民自治中的民主监督，既是村民直接行使民主权利的重要方式，又是维护村民根本利益的重要手段。民主监督的有效实施，可以有效监督和约束村干部的行为和村委会的工作，防止民主选举流于形式，防止民主决策和民主管理成为个人或少数人的行为。有了民主监督，就能促使村务管理规范化。就能促使村委会及其成员认真履行自己的职责。全心全意为广大村民谋利益，就能建立和谐的社会主义新农村，就能使社会主义新农村建设“管理民主”这一目标得以实现，为农村改革发展稳定的大好局面进一步创造良好条件，因此必须高度重视农村民主监督乏力这一重大问题。找出得力措施促使农村民主政治健康发展。
责编：贾伟
