禹竹蕊 张莉斌 张 敏
摘 要:对公安机关来讲,在治安管理工作中积极运用调解,对妥善处理民间纠纷、化解社会矛盾,提高行政效率、节约行政成本,增进社会和谐以及解决基层警力不足等问题,都具有非常重要的现实意义。但在实践中,部分基层公安机关及其民警所进行的治安调解工作存在着一些突出的问题,极大地影响了治安调解功能的充分发挥。文章旨在找出这些问题并提出改进方法,以促进治安调解的顺利进行和完善。
关键词:治安调解 问题 对策
中图分类号:D922.14 文献标识码:A
文章编号:1004-4914(2009)07-079-02
实践表明,正式的法律和诉讼难以满足社会纠纷解决的需求,调解及其他非诉讼纠纷解决方式是诉讼解决争端的必要补充。诉讼外纠纷解决方式(ADR),传统上是由第三人在法庭审理之外以调解或仲裁解决当事人之间纠纷的一种方法,首先出现在20世纪70年代中期的美国,随即在欧洲大陆各国、日本、韩国、澳大利亚等国广为流行,已逐渐成为国际民商事争议解决的主流。中国的非诉讼纠纷解决机制(ADR)以调解为传统象征。调解制度最早诞生在中国,被广泛运用到民事纠纷的解决中,曾被誉为东方经验而广受关注。而西方国家借鉴并超越了我国的传统经验,在处理刑事案件上不完全依赖于法庭审判,庭外调解越来越多,这一趋势的明显体现是美国的辩诉交易。目前西方国家正在兴起一种“复和正义”司法运动,尽管不同于中国传统的民事调解制度,但也有许多相似之处。正是在这样的一个法制发展背景下,中国当代的调解制度中又增加了一种新的调解制度,即治安调解。
所谓治安调解,是指对于因民间纠纷引起的打架斗殴或者损毁他人财物等违反治安管理、情节较轻的治安案件,在公安机关的主持下,以国家法律、法规和规章为依据,在查清事实、分清责任的基础上,劝说、教育并促使双方交换意见,达成协议,对治安案件做出处理的活动。治安调解属于行政调解,也是诉讼外调解。
在大力提倡和营造和谐社会的今天,治安调解的地位日益显现。据统计,2006年,全国各地公安机关注重做好群众工作,强化治安调解,化解民间纠纷,力求把矛盾化解在基层、解决在源头,经过努力,共调解治安案件137.8万起,占查处治安案件总数的22.4%。必须承认,在新的历史时期,治安调解不仅是公安机关的一项重要日常工作,也是公安机关执法为民的重要体现。为进一步规范公安机关治安调解工作,最大限度地增加和谐因素,最大限度地减少不和谐因素,化解社会矛盾,促进社会稳定,公安部2007年12月8日制订下发了《公安机关治安调解工作规范》,对治安调解的适用范围以及不适用治安调解的情形、治安调解工作原则和程序、治安调解案件的办案期限、现场调解的适用条件等作出了具体规定。全国公安机关这一强化治安调解、积极化解社会矛盾的做法,大大降低了案件“民事转刑事”的可能性,消除了影响社会稳定的大量隐患,增进了社会和谐,产生了良好的社会效果,受到各地党委、政府以及广大人民群众的好评。
尽管全国公安早已把治安调解列入了日常治安管理工作的重点,但在实践中仍然存在不足。要想更好地发挥治安调解的功能和作用,就需要针对其中所存在的一些问题进行研究和探索,找到改进途径,促进其更加完善。
一、当前治安调解存在的主要问题
1.对调解工作认识不足、重视不够。与公安机关的打击、查禁、整治追逃等业务相比,调解工作长期处于从属地位,虽然治安调解占用了大量警力,却没有受到足够的重视。治安调解一向都没有做为公安机关的考核目标,调解工作做得再好也鲜有立功授奖;违法调解行为也被排除在内部执法监督之外,得不到相应的处理。这样就导致有的基层公安机关及其民警始终认为自己的工作重心是打击和预防犯罪,认识不到治安调解的重要性和实用性;有的则缺乏“以民为本”的思想,面对民间纠纷一推二拖三压,调解不及时或者是调解不力、处理失当,不但致使原本简单的问题复杂化,还在群众中造成了不好的影响,将民间纠纷转化为了警民矛盾,人为地增加了不和谐因素。
2.在治安调解中,存在大量执法不规范的情形。执法不规范是当前治安调解中比较突出的一个问题。(1)把握不准治安调解的适用范围和条件。虽然《中华人民共和国治安管理处罚法》、《公安机关办理行政案件程序规定》和《公安机关治安调解工作规范》都明确规定,只有对于“因民间纠纷引起的打架斗殴或者损毁他人财物等违反治安管理的、情节较轻的行为”,公安机关才可以调解处理。但有些基层民警在实践中,要么把握不准经手的治安案件是否因民间纠纷引起,要么对可以调解的治安案件具体包括的类型模糊不清,要么错误地将“可以调解”理解成“必须调解”,将调解作为因民间纠纷引起的治安案件的必经程序。显而易见,这些做法都有悖于相关法律法规的规定。(2)调解程序不规范,任意性过大。首先,不少基层民警对于治安调解案件,一般都没有按照规定立案和组卷。除非案件调解不成功,需要转入治安处罚程序,才补办相应手续。其次,即使是《公安机关治安调解工作规范》,都没有对治安调解的方式和步骤做出相应的具体规定,所以基层民警在实践中都是凭着自己对法律法规的理解去操作,任意性很大。还有一个较为突出的问题就是,虽然《公安机关治安调解工作规范》明确规定了治安调解的时限,但不少民警缺乏时效意识,没有严格依法办理。他们抱着能调则调,不能调就拖的态度,使得有些案件一拖再拖,超出法定期限很长时间都没有结果。(3)对调查取证不够重视。《公安机关治安调解工作规范》第五条明确规定:“治安调解应当依法进行调查询问,收集证据,在查明事实的基础上实施。”但实践中很多基层民警在进行治安调解时,都存在着“重调解、轻取证”的现象。他们认为治安调解的工作重点就是调解,没有必要多花时间和精力去进行调查取证。在这种观点影响下,有的民警甚至连最基本的当事人询问笔录都没有及时做。结果一旦调解不成,需要做行政处罚时,相应证据可能已经无法收集,致使因事实不清、证据不足而造成双方当事人责任无法准确认定,引起当事人不满。此时就算办案民警做再多的工作也无法弥补,还可面临着被当事人投诉的尴尬境地,直接影响法律尊严和公安机关的执法权威。(4)监督不力,无法促进治安调解的完善。上述执法不规范的现象确实存在于当前的治安调解中,但有关部门的法治监督却明显不足。一方面,有的基层公安机关一味将工作重心放在打击预防犯罪上,对治安案件的查处不够重视,甚至将大量治安案件降格为治安调解处理。另一方面,治安调解不属于考核指标,有的基层公安机关及其民警就认为调解工作做得再好也不能立功授奖,所以在调解中就放松了对自己的执法要求。在这样的指导思想下,对治安案件的查处和调解缺乏有效监督也就不难理解了。
3.民警调解艺术不高、方法不当。虽然治安调解只适用于因民间纠纷引起的打架斗殴或者损毁他人财物等违反治安管理的、情节较轻的行为,但随着社会的发展,民间纠纷的内容和形式日渐复杂,往往同时涉及到民事、经济、行政等多种法律关系,多数基层民警并没有受过严格而系统的培训,相关法律知识和调解技巧都相当欠缺,耗费了大量时间和精力,调解效果却并不理想。有的民警主持调解工作缺乏耐心,也不能站在当事人的角度思考问题,调解的态度和方法都显得简单粗暴。当事人往往觉得自己的正当要求得不到考虑和尊重,觉得办案民警好象是要将一个所谓的调解结果强加在自己身上,容易产生抵触情绪,致使调解工作徒劳无功。
4.案件久调不结,形成积压。造成治安案件久调不结的原因主要有:首先,治安调解协议缺乏应有的法律约束力,一旦当事人无故不履行协议,公安机关只能对违反治安管理行为人给予治安处罚,对违反协议的人却无能为力。这就使得有的当事人无所顾忌,稍有不满就撕毁调解协议或反悔不履行,导致调解出现反复,久拖不决。其次,对于调解不成的案件,公安机关除及时进行相应治安处罚以外,对民事争议部分只能告知当事人向法院起诉。但有些当事人因为种种原因宁愿要求公安机关继续调解,也不愿去法院起诉,导致案件长期积压在公安机关得不到解决。治安案件久调不结,不但要浪费公安机关大量的人力物力,还可能引发疑难信访案件甚至可能转化成刑事案件,造成恶劣的影响,极大地破坏公安机关的执法形象。
二、完善治安调解的相应对策
1.树立“三个意识”和遵循“六项原则”是做好治安调解的先决条件。要想做好治安调解,首先在思想上要给予足够的重视。经数据统计,公安机关的接处警中,有40%的报警警情为群众纠纷。因此,治安调解工作做得好,不仅能够有效化解矛盾,营造稳定、和谐的治安环境,而且有益于节约行政成本、提高行政效率,还能够树立公安机关及其民警良好的执法形象;否则,就会引发各种不稳定因素,甚至导致刑事犯罪,牵制公安机关更多的人力、物力。其次,在调解工作中,必须牢固树立法律至上意识、证据意识和程序意识。此外,还要按照《公安机关治安调解工作规范》第六条的要求,在调解中严格遵循合法原则、公正原则、公开原则、自愿原则、及时原则和教育原则。这是真正做好治安调解工作的前提性条件。
2.规范执法,加强监督,是做好治安调解的根本保障。《公安机关治安调解工作规范》的出台,虽然在一定程度上减少了执法不规范的现象,却并没有彻底杜绝。其实,基层民警应该认识到治安调解案件是治安行政案件的一个部分,在没有形成调解协议前,必须严格按照治安案件的办案程序办理。如果案件确实符合治安调解的条件,公安机关应该主持调解,经双方当事人同意后制作《治安调解协议书》,并建立卷宗。一旦不能达成协议,则应立即终止调解,进入正常的治安案件查处程序。只有这样,才能在进行治安调解时真正做到规范执法,同时,还应加强对治安调解的监督。治安调解作为公安机关及其民警日常行政执法行为,理应受到法制监督。《公安机关治安调解工作规范》第十六条也规定:“公安机关人民警察在治安调解过程中,有徇私舞弊、滥用职权、不依法履行法定职责等情形的,依法给予行政处分;构成犯罪的,依法追究刑事责任。”在实践中,不但可以将治安调解纳入公安机关年度执法考评和目标考核的范围内进行考核奖惩,对违法调解行为予以责任追究,还可以加强民主监督、社会舆论监督和司法监督,切实促进治安调解的规范化。
3.提高民警素质,改进调解方法是做好治安调解的重要条件。办案民警的素质高低,直接决定了治安调解能否顺利进行。因此,我们要切实加强对基层民警的业务指导和培训。广大民警一方面要加强对《中华人民共和国行政处罚法》、《中华人民共和国治安管理处罚法》、《公安机关办理行政案件程序规定》、《公安机关治安调解工作规范》等法律法规的学习,明确治安调解的范围、条件、期限等;另一方面还要学习《中华人民共和国民法通则》等与民事纠纷密切有关的基础性法律,补充自己的法律常识。此外,还应积极参加上级机关组织的各种形式的学习与培训,吸取他人办理治安调解案件的好经验和正确做法,不断实现自我提高。在加强自身素养的同时,办案民警还应利用工作之余,多琢磨适当有效的调解方法。对待调解要热心,调查了解情况要细心,分清是非,妥善处理,不能急躁,更不能敷衍了事。要提高练习语言表达能力,善于疏导,察言观色、随机应变;在组织调解时要主动控制局面,稳住当事人的情绪,始终维护和谐商议的调解气氛,避免和及时制止双方的相互指责和漫骂;要多站在当事人的角度换位思考,不以警察身份自居,不以行政权强行压制。关键时候,一句贴心的话,一个眼神,一种和善的语气,都可以让调解工作事半功倍。
4.多管齐下,彻底解决治安调解久调不结的诟病。针对治安调解久调不结的诟病,应该从不同的角度去探索思考,力求找到解决问题的方案,最大限度地化解社会矛盾,维护社会稳定,让公安机关彻底摆脱被民间纠纷牵扯大部分警力的困境。首先,可以充分整合各种社会资源和力量,构建大调解格局,变单一的治安调解为综合调解,形成多种调解主体协同作战,多管齐下的联动运作机制。在基层治安工作中,可以实行人民调解与治安调解的有效衔接,切实增强大调解机制的整体效能,强化社区民警在社区的治安防范作用,有效地预防和化解人民内部矛盾。其次,为了确保损害赔偿调解协议的履行,当事人可以约定履行的附加条件和调解生效的时间。北京市海淀区人民法院近日在全国率先向社会公布了《调解书督促、担保履行条款适用指引》,指引当事人在调解协议中约定不履行义务惩罚性附加义务,调解书履行效率大幅提高,效果良好。这一举措我们也可以借鉴到治安调解中,指引当事人在损害赔偿协议中约定履行的附加义务,促使当事人自觉履行损害赔偿调解协议。再者,还可以赋予治安调解协议相应的法律效力。按照现行法律法规的规定,调解协议没有法律效力。如果当事人反悔或不履行,调解协议就成为了一纸空文。这不但对公安机关的警力资源造成莫大的浪费,也不利于培养公民的诚信守约意识。鉴于2002年最高人民法院《关于审理涉及人民调解协议的民事案件的若干规定》已经赋予由人民调解委员会调解达成的调解协议以合同效力,建议今后的立法也应赋予治安调解协议以合同的效力。最后,可以合理规定治安调解的相应期限。众所周知,行政与司法不同,高效是行政执法的基本原则。所以不能象搞司法调解一样,希望设定一个与处罚程序相同的独立且完备的治安调解程序。治安调解程序的设定应该符合公安机关行政执法的实际情况,要在保证公正的同时不忘追求效率。建议今后的法律法规可以更合理地为治安调解设置期限。如:对于不需要伤情鉴定或财物价值认定的,可以将调解期限规定为调解程序启动之日起10个工作日之内;对于需要伤情鉴定或财物价值认定的,可以将调解期限规定为伤情鉴定书或财物价值认定结论出具之日起的10个工作日之内;案情重大复杂的,经批准后可延长10个工作日。对于调解未达成协议的,调解期间不计入治安案件的办案期限。
总之,在日常工作中,公安机关及其民警要认真研究新时期民间纠纷的规律和特点,在开展治安调解工作时,坚持“调防结合、以防为主、多种机制、协同作战”的方针,依法调解、规范调解、合理调解,彻底消除影响社会稳定的隐患,使执法的法律效果与社会效果达到完美统一,以促进警民团结,增进社会和谐。
参考文献:
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4.张巍.浅谈治安调解基本功的运用,转自http://www.xgdj.gov.cn/xgga/ReadNews.asp
5.孙文鹰,方斌.让调解多个“心眼”.人民法院报,2008.3.9
(作者简介:禹竹蕊,四川警察学院科研中心副教授,主要从事法理学及行政法学研究与教学;张莉斌,四川警察学院警训部副教授,主要从事警务技能、警用射击教学等方面研究与教学;张敏,四川警察学院法学系刑事诉讼法教研室主任,讲师,主要从事刑诉法研究与教学 四川泸州 646000)
(责编:芝荣)
