吴春平
摘 要:温家宝总理提出要完善行政监督制度,要推行政府绩效管理制度。政府绩效本质上是政府的发展观和政绩观的具体体现,是政府各部门在依法执政、民主执政、科学执政的前提下从全社会利益扩展出发为人民办事的效率和结果。推行政府绩效管理制度,必须加强政府绩效审计评估工作,而核心在于制定一套合法、有效、实用、经济、可量度的指标体系。政府绩效审计评估指标的选取过程中,要贯彻系统性、可取性、经济性、可度量性的原则。
关键词:构建 政府绩效管理制度 政府绩效审计评估指标体系
中图分类号:F239.44 文献标识码:A
文章编号:1004-4914(2009)09-242-02
一、前言
温家宝总理在2008年3月5日的第十一届全国人民代表大会第一次会议上作的《政府工作报告》中指明:“我国行政管理体制改革总的原则和要求是:坚持以人为本、执政为民,坚持同发展社会主义民主政治、发展社会主义市场经济相适应,坚持科学民主决策、依法行政、加强行政监督,坚持管理创新和制度创新,坚持发挥中央和地方两个积极性。要着力转变职能、理顺关系、优化结构、提高效能,形成权责一致、分工合理、决策科学、执行顺畅、监督有力的行政管理体制。”并提出要完善行政监督制度,要推行行政问责制度和政府绩效管理制度。
二、政府绩效的内涵及构建原则
所谓政府绩效是指政府在社会发展所承担角色的恰当性程度,政府在进行宏观调控和提供公共产品时强大性和经济性程度,以及政府对社会稳定进步的牵引性程度。政府绩效本质上是政府的发展观和政绩观的具体体现,是政府各部门在依法执政、民主执政、科学执政的前提下从全社会利益扩展出发为人民办事的效率和结果。具体而言,可划分为以下三类:一是行政行为的合规性即政府行为是否遵循了既定的法律、法规、行政规定和组织原则;二是公共产品提供的数量即政府部门的工作量和努力程度;三是公共产品提供的外部正效应即公共产品自身带来的社会效益。我们以此为基础来探求对我国政府绩效进行审计评估的策略与思路:在我国政府实施政府绩效审计评估的过程中,要以实现经济的持续增长、社会的秩序稳定、公民的政治民主和自由为审计评估的价值取向,从经济、政治和社会三个层次面对政府的施政能力进行全面的审计评估。
推行政府绩效管理制度,必须加强政府绩效审计评估工作,对政府绩效进行科学、严格、规范的评价,核心在于制定一套合法、有效、实用、经济、可量度的指标体系。决定政府绩效审计评估体系构建的基本因素主要有三个方面:一是政府目标。政府目标是政府社会经济发展战略和年度发展计划中的重要内容,决定着政府要提供哪些方面的公共产品,这是政府绩效审计评估的基本依据;二是政府工作任务。工作任务是政府目标的具体化,说明的是政府要提供多少公共产品、多长时间完成;三是政府部门职能的分工。界限清晰的政府部门职能分工是政府绩效审计评估体系的基本决定因素,因为:只有部门责权分明,才能知道哪些事情该办,才能知道审计评估的范围,才能知道审计评估的切入点。
在考虑以上三因素的前提下,政府绩效审计评估指标的选取过程中,要贯彻系统性、可取性、经济性、可度量性的原则,首先网络所有可以用来对政府绩效进行测评的指标,而后通过一系列的理论筛选及实证研究对指标进行遴选,以保证指标的有效性、实用性和合法性,最终设计出一套完整的具有一定信度、效度和辨别力的指标体系。具体归纳为以下三点:
1.与社会在现在和未来时间内所希望达到的愿景以及政府的所制定的短、长期发展目标保持绝对一致。
2.广泛征求社会各界人士的意见。包括各级政府、立法机关、普通市民、商业团体、社团组织、学术研究者等各方面关于指标内容的不同意见,在此基础上进行筛选与提炼。
3.在以组织战略为导向的基础上,集中于社会亟待解决的问题。
通过筛选与提炼的指标体系从目标不同方面分类大致可以分为两部分:一是与长远发展有关的战略型指标;二是与当前有关的应急型指标。而从内容上来分也大致可以分为两部分:一是合规型评估指标,包括合法类指标、合乎工作流程类指标、合乎政策类指标;二是效益型评估指标,包括合乎政府目标类指标、综合社会效益类指标、工作绩效类指标。
三、政府绩效的构建层次及衡量评价标准
根据以上原则与方法所设计的指标体系按以下三个层次构建:一是描述指标体系的所属领域。二是在层次一的基础上选取每一领域中若干具有代表性且具有较高测评价值的部分。三是在每一部分确定最终具有针对性的测评指标。
有了评估的指标,在政府绩效审计中,还必须有一个标准供审计人员参考,对于每一层次的每一个指标都应有一个评价的标准,因为没有标准审计人员将无法对审计过程中所发现的问题进行客观正确的界定,也就无法发表审计意见,从这个意义上说,绩效标准是界定审计中所发现问题的性质的核心所在,没有绩效评价标准就不能称其为政府绩效审计。政府绩效评价标准是政府行政行为的价值取向即增长、公平、民主、自由和进步等的具体表现。既有定量标准也有定性标准。衡量政府绩效的评价标准主要有以下几个方面:
1.效果性标准。效果性标准是政府行为的最终效果。以目标实现程度作为衡量效果的尺度。
2.效率性标准。效率性标准是项目产出与投入之间的比率:一是单位投入所能获得的最大产出;二是既定产出所需的最小投入。
3.公平性指标。政府的某一行政行为实施以后,与该行政行为有关系的社会资源、成本的分配以及利益是否公平,是衡量政府优劣的一项重要标准。
4.透明性标准。政府行为的透明度高低,民众的民主参与程度,是衡量政府绩效的重要标准。
5.稳定性标准。即政府在公共管理行为中所颁布并实施的各项政策、法规要在一定时期内基本保持不变。
6.政策回应性标准。即政府某项政策实施后,它对于满足民众需求的程度标准。一个项目一项政策,只要社会公众认为满足了自己的毅力要求,回应性就高;反之,回应性就低。
7.开放性标准。一般来说,开放程度提高,往往意味着政府实施绩效的改进,开放程度低意味着政府实施绩效的下降。
传统审计只需要对“是与非”作出判断,而较少涉及到“好与差”的程度问题,所以在传统的审计评价中,往往侧重于定性评价。而绩效审计评估不是简单的对被审计单位或项目的总体绩效水平给一个定性评价意见,而是在定量的基础上形成定性的综合评价意见。为了保证审计评价意见的公允性,在审计主体的选择上,应该由不隶属于政府任何部门的独立第三方组织来进行,并通过法律的途径保证审计的规范性、经常性以及该组织出具审计意见的权威性、公允性,只有这样才能保证我国政府绩效审计的科学化、规范化,起到对政府的约束作用,促进效能的提升。
四、结语
总之,政府绩效审计在完善我国行政监督制度中的地位越来越重要,应当不断探索、努力创新,在实践中对指标体系进行测试、改进,经过充分的调查与论证,构建适合我国国情的政府及各部门的绩效审计评估体系,并使其不断完善,为推进政府绩效管理制度提供技术和手段上的保证。
参考文献:
1.李金华.审计理论研究.中国审计出版社,2001
2.陈振明.公共管理学.中国人民大学出版社,2003
3.温家宝总理在2008年3月5日的第十一届全国人民代表大会第一次会议上作的《政府工作报告》
4.常印怀.政府绩效审计中评估指标体系的构建思路.中国审计,2005
(作者单位:湖南现代物流职业技术学院 湖南长沙 410131)
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