●马啸
二战后加拿大现代社会保障制度的主要特点及启示
●马啸
在当今世界看来，加拿大无疑是一个年轻的中等发达国家。在其短短100多年的历史中，加拿大凭借其特有的国家发展道路实现了从英属北美的殖民地到世界资本主义经济强国的巨大转变。而在这华丽转身中，最令世界瞩目的莫过于其全面完善的现代社会保障制度。在这一领域，加拿大已然成为世界公认的高度发展的社会福利制国家。正因如此，这一亚富首佳的社会保障制度的建立过程以及其特有的运作方式都对当下发展中国家乃至世界各国具有榜样或指导意义，具有较好的研究和参考价值。
加拿大 社会保障 效率 公平 全民性
一、二战后加拿大现代社会保障制度的确立及发展进程
（一）20世纪50年代社会保障制度加快建立时期
第二次世界大战结束后，加拿大迎来了一个相对稳定而又发展迅速的新时代，然而六年的艰苦战争所遗留下的种种严峻的社会问题也迫切地要求联邦政府加以研究并妥善解决。其中，联邦政府所要完成的首要任务就是应付战后大规模的失业问题。由此可见，“加拿大的‘福利国家’主要是战后时代的产物”①。
在20世纪50年代，加拿大为加快建立现代社会保障制度先后出台了几项主要的社会保障立法，涉及公民社会生活的多个领域，受益群体的范围也由此变得更为广泛。在养老保障领域，联邦通过了“老年保障法”和“老年补助法”两部法案，取代了1927年出台的“老年养老金法”，建立了双层养老金体系。在医疗保障领域，1957年加拿大议会一致通过了“医疗保险和诊断服务法”，规定由联邦政府负担各省医疗保险等费用支出的一半，同时各省的公民均可在平等的条件下享受医疗保障，从而也预示着加拿大的医疗保障体系向着更为普遍的全国性目标迈进了一大步。此外，在最为棘手的失业保障领域，尽管在二战结束前就已经设立过失业保险基金，而且“到1950年已经累计有近6亿加元的余额，但当时却有三分之一的失业者没有资格享受失业保险金”②。对此，联邦政府出台了“失业救助法”，这一法案是对“1941年失业保险法”的有益补充，但效果却并不十分理想。
（二）20世纪60—70年代社会保障制度全面确立时期
在20世纪50年代所实施的一系列社会保障法案为加拿大完善的现代社会保障制度体系的建立提供了一套相对完整的实施框架，然而其却远没有达到加拿大社会保障制度的最终目标，即“保证所有加拿大人拥有起码资源以满足他们的基本需要，享有基本的社会服务以保持他们的福祉”③。因此，在接下来的一个阶段中，加拿大政府便继续着手在相应领域利用立法手段巩固和完善现代社会保障制度体系，以求进一步健全社会保障项目，扩展覆盖范围，从而更好地服务加拿大全民。
在公众关注度较高的养老保障领域，“加拿大养老金计划”于1965年3月正式通过，并且于同年6月，“魁北克养老金计划”也在魁北克省获得批准。此外，联邦政府又于1966年实行了“确保收入补贴”给予除领取老年保障金之外没有或只有很少其他收入来源的低收入老年人以扶助补贴。在医疗保障领域也经历了制度体系完善的第二个阶段，即在“医疗保险和诊断服务法”的基础上通过了“医疗保障法”，进一步扩大了保险范围。至此，全国统一标准的医疗保障体系得以最终确立。此外，联邦政府施行的“加拿大援助计划”④，为社会救助体系增加了经费，联邦政府承担了更多的国家责任，提高了救助的质量和标准，进一步完善了现代社会的救助体系。特鲁多总理上台后即提出建立“公正社会”的目标，一方面是要兑现当初的竞选诺言，另一方面也要“得益于取之不尽的自然资源保证国民生产总值每年以5.5%的速度轻松增长”⑤。基于雄厚的物质财富基础，特鲁多政府实施的以失业保险金制度为核心的福利制度改革进行得非常顺利，几乎覆盖了加拿大本国的全部劳动力，实现了全国性的失业保障体系。经过50—60年代一系列社会保障立法，加拿大的社会保障项目和政府支出增加，大大提高了普通加拿大人的社会福利水平，标志加拿大进入“福利国家”⑥的行列。
（三）20世纪80年代起“福利国家”的调整及改革时期
加拿大这一福利国家危机的产生很大程度上源于20世纪70年代初由于石油价格震荡而引发的世界性的经济危机。受这一危机的影响，加拿大在20世纪80年代遭遇了自上个世纪30年代以来最为严重的经济萧条。伴随经济危机而来的便是通货膨胀率和失业率均突破两位数，生产下降，税收大大减少，政府财政赤字增加。加拿大的“福利国家”制度也日渐成为社会各个群体批判指责的对象。面对质疑，加拿大各界也开始将研究重点指向对本国现行的社会保障的制度建设进行评估和反思。而真正的转变则开始于20世纪80年代后期马尔罗尼的执政时代。
马尔罗尼总理领导的进步保守党政府应对恶劣的经济现状实施了财政紧缩的政策，大规模缩减福利开支，以挽救岌岌可危的加拿大经济，同时提高本国产品的国际市场竞争力。加拿大弗雷泽研究所经济学家迈克尔·沃克认为对加拿大失业政策的批评是有道理的，“我们对人们成为失业者支出得太多”⑦。同时，在医疗保健领域，联邦政府通过改变财政拨款制度，与美国缔结《自由贸易协定》为社会福利计划带来一种“市场精神”，为医疗保健的私人化铺平道路。换届后，新上任的克里蒂安政府开始实行进一步的保守主义改革，先后出台政策对政府财政制度和福利制度进行改革，旨在扭转巨额的财政赤字。人力资源发展部的常设委员会也在广泛咨询及调查的基础上起草了《社会保障考察报告》，将失业保险以及联邦政府对各省保健、高等教育和福利的补助作为此次改革的重点项目。这一系列举措，反映了联邦政府在社会保障制度中承担责任上的“历史性退却”。社会保障事务开始被看做是“一个财政问题而不是社会问题”⑧。这无疑表明，此后加拿大的各届政府不仅要关注福利制度的建立模式，同时也要重视其制度的经济基础，建立一套与本国国情相适应有可有效促进经济发展的现代社会保障制度。
二、二战后加拿大现代社会保障制度的主要特点
（一）健全的社会保障立法——规范性的保证
加拿大所建立的现代社会保障制度拥有健全的社会保障立法，包括国家的最高法律宪法以及各社会保障项目的单项的法律和政策。
在宪法层面，明确了现行的社会保障制度是以公民权利为核心的，规定了公民获得社会资源的平等权利。同时作为最高的法律，宪法还肩负着监督其他社会保障立法的责任，当社会保障单项法律与其发生冲突时，要服从宪法中的相关规定。除非通过修改宪法，社会保障的法律和政策才可得到实施和推行。此外，公民也可以通过宪法维护个人的合法权利。“《加拿大公民权利与自由宪章》为公民提供了可以保护自己免受来自于所有政府或政府代理机构，包括福利部门的不公正待遇的诉讼手段”⑨。因此，公民可以运用法律的手段维护自我的人身权利不受侵犯。同时，各省设立的一些人权立法，同样能够维护接受救助者的权益，保障更为全面。另一方面，加拿大社会保障制度是在多个细致规范的项目立法中得到落实的。一项社会福利政策的推行都要经过复杂的程序，如议会立法、内阁决议、最高法院的决定、修改宪法以及政府部门的安排等等。因此，联邦政府实施的每一项社会保障政策都是有法律依据作为支撑的，切实做到立法先行，以法为据。下表为二战后加拿大主要的社会保障立法：
加拿大主要社会保障立法⑩
由此可知，加拿大的现代社会保障制度是建立在一整套健全的法律政策的基础之上的，具有很强的制度依据以及现行的可操作性及规范性。
（二）适度的财政开支——兼顾效率与公平
克里蒂安政府在20世纪90年代针对加拿大社会保障制度的改革，被认为是联邦政府在社会保障制度中承担责任上的“历史性退却”。而福利国家当前的所面临的困境也不再是单纯的社会问题，而是财政问题。如若联邦政府不能有效利用财政手段管理社会保障事务，不能妥善协调效率与公平的关系，那么加拿大这一世界公认的“养老天堂”，恐怕就会沦为“梦碎之地”（11）。因此，联邦政府在改革中着眼于尽可能地缩减财政开支。社会保障费用也改由各省政府与联邦政府共同承担外或由企业和个人缴费组成。这一改革的实施使基金来源多元化，减轻了联邦政府的财政负担，进而可以更好地促进经济的健康发展。
克里蒂安总理退任后，原加拿大财政部长保罗·马丁继任总理。他在位时提出了包含政府对社会保障改革日程时间表的财政预算案，被誉为加拿大冷战后“社会政策的设计师”（12）。虽然财政部长的职位通常被认为是“个人政治生涯的墓地”（14），但是马丁却将所谓的“墓地”变为了“新生之地”。1998年，加拿大联邦政府30年来第一次宣布实现收支平衡，“1999年保罗·马丁宣布加拿大进入了一个崭新的阶段”（14）。下表为部分发达国家社会救助开支情况。
从表中可知，对比需要救助的人数比例来说，加拿大的社会保障支出在发达国家是比较适中的，处于中等水平。欧洲国家的社会支出一直与开放的、竞争的市场经济制度相协调，从而保持活力，“欧洲人在二战后在个人努力与集体责任之间取得成功的平衡。所有西欧人共享一项承诺，即按全球标准称得上慷慨的、由国家组织的社会福利”（16）。而美国用于社会服务的支出在发达国家中最少，但结果却是高贫穷率和高犯罪率的产生。基于这一想象可以发现，“在一个充满活力的强大民主国家中，慷慨的社会福利制度不是通向奴役之路，而是通向公正、经济平等和国际竞争力之路”（17）。因此，“社会开支巨大的欧洲福利国家是非常有效率的（18）”。但就可能性和现实性来说，加拿大的社会保障与福利标准虽然比不上欧洲国家的水平，但却优于美国的模式。而这也是需要我们进一步加以研究的目的所在，也是加拿大现代社会保障制度突出的特点所在。
部分发达国家救助开支情况（15）
（三）联邦政府主导与其他机构广泛参与——多元化服务
加拿大在二战后建立的“福利国家”模式所承担的保障和服务项目大致可以分为四种类型，即收入保障、社会服务、医疗服务和教育。这四个不同的服务领域组成了一个多层次、较复杂的体系，既有公共性质的、也有私营计划的；既有联邦政府和省政府的支持管理，也有其他非政府组织的参与力量，具有明显的福利多元化的特征。
在收入保障领域中，老年保障金、确保收入补贴、失业保险金和社会补助等项目资金是由政府直接支付现金给予符合特定条件的人。此外，政府也会实行某些税收优惠政策（减免税收或退税），被称为“隐形福利制度”。而另一方面，商业性的私人保险也作为除公共性保障以外的社会保障制度的一个重要补充。在社会服务领域中，政府同样承担着不可忽视的责任。在历史上，家庭是提供个人支持或服务的中心。然而伴随着工业化和城市化进程的不断加快，政府的干预力度有了明显的加强，表现为由最初通过补助教会和私人慈善团体以提供社会福利性服务，逐渐转变为直接参与管理并加大各项投入，承担了社会服务的主要责任。同时在此基础上，加拿大也推行了一些小型化的家庭服务项目，有效地补充了政府项目的不足。在加拿大，联邦政府和省政府是医疗保健筹资的主体。“在20世纪60年代中期，政府卫生基金联邦政府和省政府各负担50%，目前，联邦政府占35%，省政府占60%，政府从其他渠道融资占5%”（19）。联邦政府逐步将权力下放，同时更加明确政府、非营利组织以及个人的责任，将政府责任与市场化运作相结合，发挥各个服务主体的积极性，实行合作治理。在教育领域中，大部分的教育经费也来自于政府（主要是省、市政府），约占77%（20），具有社会福利的性质。
（四）普遍覆盖与全民共享——原则性体现
众所周知，建立福利国家的基本原则也是最为重要的原则在于社会保障制度的普遍性和全民性。而加拿大在二战后所建立的现代社会保障制度就很好地贯彻了这一原则。无论是在养老、医疗或是失业保障等等其他领域，加拿大所实施的社会保障服务都力图切实维护和保障全体公民的利益，提高公民的现有生活水平，进而加强整个社会的团结，提高公民的幸福指数。虽然现今加拿大的社会保障制度无可避免地存在一些管理方式上的问题，以至于在现实操作层面存在某种受益不平等的弊端。但从整体上而言，加拿大政府对于社会保障政策出台的目的是很明确的，它善意地希望所有加拿大人都能获得一定的保障，无论他们的的身份和地位如何。
加拿大现代社会保障制度的普遍性在医疗保障领域方面表现为两个阶段的社会保障立法。第一个阶段是1957年出台的“医疗保险和诊断服务法”，在联邦政府和省政府的插手干预下，各省建立了一个较为普遍的医疗保障体系，同时收效明显。“到1963年3月31日之前，该法案覆盖了99%的加拿大人”（21）。第二阶段是1966年出台的“医疗保障法”，进一步扩大了保险范围，是加拿大人民在历史上第一次能够不论年龄、背景和支付能力如何，在统一的规定和条件下享有全面的医疗保障。对比美国的社会保障服务来说，美国政府则没有全民性的医疗保障计划，在普遍性上远不及加拿大，也因此美国人对本国医疗服务的满意度大大低于加拿大，“只有35%的美国答卷人对‘上一年你与你的家庭所接受的医疗服务’表示‘非常满意’，而加拿大则有67%的人表示‘非常满意’”（22）。同时，在1984年4月生效的《加拿大保健法》规定了医疗保健的五项原则，其中一项就是普遍性（Universality）（23），各省所有居民都要被纳入公共医疗保险的范围。同样，社会保障制度的普遍性在养老保障方面以及失业保障方面也有体现，进一步保障了人们一定的生活水平。
三、加拿大的现代社会保障制度对发展中国家的启示
（一）采用与国情相适应的保障水平
加拿大在20世纪80年代后期所进行的社会保障制度的改革很大程度上源于政府的财政支出过于庞大，因而加剧了经济的恶劣境遇，给人们的生产和生活带来了一系列严重的后果。由此，也引出了一个十分重要的命题，即现代社会保障制度的建立和健全是一个财政问题而不是社会问题。如何将社会保障体制建立得日趋完善同时又能保持国内经济的健康发展，想必是每一个发展中国家在提供社会保障服务时都需要谨慎考虑和妥善处理的问题。
加拿大的改革和发展经验告诉我们，一个好的社会保障体系不一定是成本最高的，同时也并不必然将阻碍经济的快速发展。而对于当今世界上的发展中国家来说，在建构或改善社会保障体系的过程中应做到充分适应本国经济的发展状况，同时调查和研究本国现有或潜在的一系列社会问题，尽可能做到兼顾效率与公平。单纯的公共开支数字并不能说明实现政府所提出社会目标的效率，而却在很大程度上反映了社会公平。公平的社会保障是保证效率的前提，同时也是化解风险，维护团结的有效方式。相反欠公平的社会保障制度只会适得其反，扰乱分配秩序，加剧贫富差距，不利于社会的安定与和谐。并且，“社会保障改革的价值取向与经济政策的价值取向日益混为一体，新制度的建制理念亦长期未找到准确的定位，这是社保改革至今无法定型的深层原因”（24）。如若发展中国家不能对这一问题加以足够重视，任由政府的财政负担不断加剧，那么其结果将会制约国内经济的良好发展，同时也会削弱国际市场的竞争力。
（二）明确界定各级政府责任
加拿大的现代社会保障体系具有明显的福利多元化的特征，即政府行政手段与市场手段并举；政府与非政府、营利与非营利组织合作，共同参与和管理社会保障服务事业。尤为重要的是，在政府保障方面，加拿大联邦政府与省政府承担着十分明确的责任，实现了多层次的保障体系。这种模式普遍受到了加拿大公众的赞同，同时也有效缓解了联邦政府的财政危机，并且实施得较为顺利。联邦政府的权力下放，同时节省了财政预算，由联邦政府全部承担社会保障经费改由联邦政府与各省政府共同承担。“作为回应，省社会政策改革与复兴部长理事会准备了一个报告，提出‘重新平衡联邦责任’和福利国家的框架，以及在医疗保险、中等教育、社会服务、劳动力市场和财政制度方面的建议”（25）。省政府希望由此获得更多的自主权，并且明确界定联邦政府对各省社会保障计划的干预程度。
反观当今许多发展中国家所建立的社会保障制度对政府责任的界定是比较模糊的。对于保障资金或是其他保障服务项目，中央政府与地方政府究竟各自应该承担多少责任，如何分工，若出现资金不足或专业人员配置不足等问题应如何解决，都缺乏制度性的规定。这些问题无疑造成了社会保障服务实施不顺利，公众很难从其中得到切实的福利，同时保障资金也容易发生挪用或占用的情况，对社会公平造成不良影响。因此，明确各级政府责任就更显得尤为重要。并且，随着工业化的发展和市场经济的繁荣，政府更不能再继续包揽一切，任凭政府一家唱独角戏。相反应更加发挥企业、个人和社会团体的力量和作用，实现社会保障的多元化和新定位。
（三）加快健全社会保障各项立法
健全的社会保障立法是加拿大现代社会保障制度正常并高效运行的有力保证。加拿大政府自二战后出台的各项社会保障立法是在一段相对长的时间内逐步确立起来的。在这过程中加拿大政府不断对社会发展情况进行调查研究，在保持经济平稳增长的基础上最大限度地满足公众的各种需求，保障人们基本的生活质量与水平。
现今大多发展中国家提供的社会保障服务很大程度上依靠的是政府的行政手段，通过颁布一系列的社会保障法规及条例进行相对应的管理和服务。国内没有建立起相对完备的社会保障立法体系，甚至尚未有社会保障的专门立法。不健全的社会保障立法将无法规范整个社会保障制度的有效运行，容易造成制度权威性降低，无法明确划分政府与非政府组织之间的责任和义务。此外，若出现管理方式不当，受益不平等的问题，个人权益也难以得到法律的保护。因此对于大多数发展中国家而言，加快健全社会保障立法已然迫在眉睫。只有建立了完善的社会保障立法体系才能更好地贯彻公平、公正和正义等价值观念，以确保社会保障制度的有效实施。
注释：
①Jacqueline S.Ismael ed.,Canadian Social Welfare Policy:Federal and Provincial Dimensions[M].McGill-Queen’s University Press,1985.p6.
②Jacqueline Ismael ed.,The Canadian Welfare State:Evolution and Transition.The University of Alberta Press,1987.p10.
③加拿大统计署.加拿大年鉴（1988）（CanadaYearBook1988），加拿大供给与服务部，渥太华，1989年版，第6～1页
④P.E.Bryden,Planners and Politicians:Liberal Politics and Social Policy 1957～1968.McGill-Queen’s University Press,1997.
⑤李节传.图本加拿大通史.山东人民出版社，2011年，第251页
⑥参看斯蒂芬·布鲁克斯.加拿大公共政策：概论.（Public Policy in Canada:an Introduction,Toronto,1993,2nd Ed.），1993年，第184页。
⑦高鉴国.加拿大文化与现代化.沈阳，辽海出版社，1999年，第130页
⑧肯尼斯·G·普赖克和沃特·C.索德伦德.加拿大剖视.（Prolilesof Canada），多伦多，1998，第208页
⑨仇雨临.加拿大社会保障制度的选择及其对中国的启示.经济管理出版社，2003年，第271页
⑩资料来源：加拿大统计署.加拿大年鉴（1988）》，第6—7页
（11）[加]韦恩·约翰斯顿（Wayne Johnston）.梦碎之地.（The Colony of Unrequited Dreams），2006年，重庆出版社，第5页
（12）刘军.加拿大.社会科学文献出版社，2005年，第119页
（13）褚建国.当代各国政治体制加拿大.兰州大学出版社，1998年，第110页
（14）王昺，姜芃.加拿大文明.福建教育出版社，2008年，第299页
（15）资料来源：国际社会保障研讨会（1995年6月，瑞典）资料
（16）Martin Wolf.European can look to each other,Financial Times, September 13,2005.
（17）Jeffrey D.Sachs（director of the Earth Institute at Columbia University.）,The Social Welfare State,beyond Ideology,Scientific American, November 2006.
（18）Peter Lindert:Growing Public:Social Spending and Economic GrowthsincetheEighteenthCentury,CambridgeUniversityPress, Cambridge.2004
（19）卢祖洵，金生国.国外社区卫生服务.人民卫生出版社，2001年，第83页
（20）加拿大统计署主页（1998年，http://www.statcan.ca/），“教育”栏
（21）张秋霞，宋培军，郭平主编.加拿大养老保障制度.中国社会出版社，2010年，第147页
（22）西摩·马丁·利普森.大陆的分界：美国与加拿大的价值与制度.纽约，1990年，第138页
（23）加拿大保健法.载于“加拿大保健网页”（Health Canada Online：http://www.hc-sc.gc.ca/）
（24）郑功成.社会保障制度改革必须确立公平的价值取向.南方周末，2003年1月1日
（25）仇雨临.加拿大社会保障制度的选择及其对中国的启示.经济管理出版社，2003年，第43页
（作者单位：首都师范大学政法学院 北京 100089）
（责编：若佳）
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