摘 要：当前，地税督察内审，履行组织赋予的职责，取得了成效，发挥了作用。但由于种种原因，在实际工作中，也暴露出一些问题，遇到一些难题，需要我们加以认真对待，客观分析，深入调研，探索提高督察内审效能的对策与思考。
关键词：督察内审 效能 对策 思考
中图分类号：F810 文献标识码A
文章编号：1004-4914（2016）10-154-03
地税部门督察内审工作，是指各级地税机关依法对本级地税机关及所属机构和下级地税机关及所属机构的税收执法、财政收支和财务收支的真实性、合法性和效益性进行独立监督、检查和评价，并提出处理意见的行为。结合当前地税工作实际，正确认识加强督察内审工作的职责与意义，深入分析当前督察内审工作存在的问题与原因，课题组通过调研提出不断提高督察内审工作效能的对策与思考。
一、督察内审工作的职责与意义
（一）地税督察内审工作的职能
税务督察内审工作的基本职能是“查错纠弊、促进管理、防范风险、服务大局”，就是要通过开展税收执法检查、内部财务审计和领导干部经济责任审计，切实加强对税收执法权、财务管理权和领导干部正确履行经济责任的监督。也就是组织实施税收法律法规、部门规章及规范性文件执行情况的监督检查，承办地税部门的财务、基建、大宗物品采购审计和领导干部经济责任审计工作。
（二）地税督察内审工作的意义
自2008年国务院批准，在国家税务总局内设督察内审司以来，督察内审作为一个独立的工作机构已在全国各级税务系统陆续开展工作。在税务系统专门成立督察内审部门，独立行使对税收执法检查、内部财务审计和领导干部经济责任审计的监督职能，就是将税收督察审计权从税务系统的税收决策权、执行权中分离出来，是对税务系统行政管理权力的分解与制约。
1.有利于整合内部监督资源。把分散在政策法规、计划财务和纪检监察等税务内部监督资源进行整合，有利于聚集督察内审力量，强化督察内审工作；有利于加强税务行政监督，改进和完善税务监督体系。
2.有利于发挥内外监督合力。督察内审是着重于过程、事中和基础性的监督，作为一种内部监督机制，有着无法替代的功能和作用。与此同时，督察内审还担负着对接、配合新闻媒体、纪检、审计等外部监督的职能，可以更好地发挥外部监督机关的事后、专项、行政的监督功效。
3.有利于提升整体工作效能。地税系统既是行政执法部门，又是行政管理部门，督察内审作为内部监督的重要形式，能够对税收执法和行政管理的配置权和执行权进行有效监督，从而提高地税部门依法行政水平，加强对财政资金的监管和从政行为的规范。
二、督察内审工作存在的问题与分析
近年来，特别是2015年，各级地税督察内审部门围绕大局，实干创业夯基础，奋发有为求实效，认真履行部门职责，扎实开展督察内审工作，充分发挥督察内审职能作用，积极展现督察内审部门作为。但是，客观看待地税督察内审工作，也存在一些问题与难题。
（一）存在问题
一是工作职责未厘清，工作边界不清晰，工作职责与督察内审要求不匹配。决策、执行、监督相互制约、相互促进是权力运行的基本要求，但在实际工作中，督察内审部门承接了政策法规、计划财务和纪检监察等业务主管部门的部分职能，业务主管部门与督察内审部门的责任界限不够清晰，实践中，既有督察内审部门主动或被动地“越位”，直接参与管理；也有督察内审部门名义或实际的“缺位”，监督不到位。
二是机构不健全，人员配备不到位，机构设置与督察内审要求不匹配。目前省级局、设区市局虽然先后设立了督察内审部门，但只是副处级、副科级部门，监督正处级、正科级部门单位缺乏自信和力度，而且县级局还没有独立的督察内审部门，是由监察室内审岗来完成内审工作任务的，这在很大程度上影响着基层督察内审的独立性，无法保证督察内审业务工作的自主性和权威性，也无法保证督察内审的质量和规避督察内审的风险；目前部分设区市局仅配备2人，开展督察内审项目时大都靠临时抽人完成任务，人员不固定、标准难统一，作业与程序不规范问题突出，工作质量与效能有时得不到保证，长期借人又影响到其他部门和基层单位的正常工作。
三是工作力度受限，监督覆盖面小，督察能力与督察内审要求不匹配。素质不高，具有一定综合能力的复合型人才较少，直接影响到督察内审工作的深度和广度；力量不足，目前从事督察内审的专职人员较少，临时抽调组建督察内审小组的人员专业熟练度不够，时间和精力有限，难以保证督察内审工作质量；管理较难，现有督察内审人员大多兼职，现场检查工作完成后抽调人员返回各自工作岗位，容易造成后续监管等工作无人接手、脱节现象；并且由于不能长期系统的检查督导，无法保证工作的延续性；力度不大，目前督察内审侧重于日常财务管理和领导干部离任经责审计，基建项目、政府采购等专项审计未做到应审尽审，税收执法督察每年只能重点检查少部分单位，监督检查覆盖面小，力度明显偏弱，难以形成震慑力。
四是工作手段滞后，信息化支撑不力，督察方式方法与督察内审要求不匹配。目前督察内审工作只有少部分应用计算机辅助开展，省局没有建立执法疑点数据库，主要依赖人工编写脚本筛选疑点，费时费力，过程无法跟踪；有的设区市局到现在仍没有取得数据查询权限，还向县局要数据，本末倒置；审查技术方法不够先进，主要采取现场审查方式，手工操作，审查技术方式单一；风险观念比较淡薄，凭借督察内审人员的主观判断和工作经验，较少考虑督察内审风险控制因素和运用制度基础、风险导向模式。
五是成果运用不到位，工作成效亟待提升，督察效能与督察内审要求不匹配。每年督察审计之后对于发现和指出的违法违规行为，往往只是就事论事，存在重问题审查、轻处理处罚，重督察意见提出、忽视督察意见落实等现象，督察内审起不到应有惩戒作用，存在潜在的督察内审风险，从制度上、源头上治理不够，责任追究难以落到实处，缺乏监督成果的综合、深度运用。
（二）原因分析
一是认识不到位。从领导层面上看，有些领导未能从依法治税的高度理解与认识到深入开展督察内审工作的重大意义，认为督察内审工作是得罪人的事，怕过错追究影响单位形象和稳定，从而被动应付、消极敷衍，存在“说起来重要，做起来次要，忙起来不要”的现象；从干部层面上看，基层人员业务量大、工作繁重，特别是强调精细化管理之后，没有真正考虑到基层人员的劳动强度，各项工作各项管理的要求，通常超过基层人员的负荷，出现了忙碌中出错的现象，并且工作量愈大，出错愈多。因此有人认为，基层人员付出或贡献大，可以弥补执法中的过失。同时，也有人认为，督察内审追究的是基层执法人员，而行政管理人员却相对超脱，是一种不公平、不合理的制度。正是认识上不到位，有的地税机关对开展督察内审工作只注重形式，而不讲究效果，也没有很好地开展税收执法责任制检查和过错责任追究。
二是人员素质不高。基层单位督察内审机构不健全，专职督察内审人员未完全到位，有的是兼职督察内审工作而责任心不强，也有的是服从“工作需要”、“组织安排”而综合素质、业务能力不高。
三是工作难以实施。第一，基层督察内审人力不够、业务不精，难以适应改革发展的督察内审工作需要。第二，基层督察内审工作涉及面广，疲于应付，主动性不高。第三，同级督审力度不大，基层同事长期在一起工作，而且督察内审岗位人员流动性大，“谨慎”追责。第四，督察内审手段不多，目前税收执法责任制监控软件有很多方面流于形式，没有取到实质性的作用。
四是责任难以追究。第一，分工不够合理。有的领导为了工作好开展，在人员配岗中往往对那些会做事的人安排在执法岗位、多安排岗责、安排重要的岗责、安排责任风险大的岗责，而对那些不怎么会做事的人，则安排次要岗责、不容易出错的岗责，因此可能出现相对不公正的结果，也就是“执法的”不如“不执法的”、“多做事的”不如“不做事的”、“业务能力强的”不如“无业务能力的”。如此一来，执法水平较高、业务能力较强的，反而成为责任追究的重点对象，极大地挫伤了基层人员工作的积极性和主动性。第二，考核难以量化。由于基层税务机关之间工作条件、工作人数、工作任务等均有所不同，考核系数不一样，工作量大小难以平衡，工作难易程度也难以把控，因而税收执法责任制考核与过错追究也就难以实施。第三，过错责任难以发现。当前，税收执法监督领域的信息化程度较低，尚不能实现对税收执法的全方位全过程监控。同时，内部各执法环节间的工作衔接有时不够紧密，信息传递不及时，导致一些过错行为不能及时发现，或者是发现不了。第四，过错责任难以区分。随着税收执法权的逐步分解，一项具体税收执法或财务管理的行为可能划分为多个环节，涉及到若干人员，一旦出现过错，很难甄别界定每个人的过错责任、情节轻重和责任大小。第五，考核追究难以落实。现行的执法责任制的考核与目标责任制管理考核、公务员年终考核等缺乏有机结合，没有有效的激励机制。
三、提升督察内审工作效能的对策与思考
税收工作包括决策、执行、监督、评估和反馈等环节，督察内审是其中的一个重要环节，是税务部门实现自我监督的一种制度安排，是规范执法行为、促进依法治税的重要保障。在新一轮征管改革中设置征、评、管、查、督的征管流程就是基于这样一种考虑。如果没有督察内审，税收工作就不可能形成闭环，在管理上就会出现断档和漏洞。2015年年底，中央办公厅、国务院办公厅印发的《深化国税、地税征管体制改革方案》明确提出“强化税务系统督察内审职责和工作力量，探索建立跨区域督察内审机构，增强独立性，形成有效的内部监督制约机制”，这足以说明督察内审在整个税收工作大局中的重要作用。
（一）认清形势，增强做好督察内审工作的使命感
十八大以来，中央把从严治党、依法治国摆在了更加突出的位置，三中、四中全会都对强化权力运行制约和监督体系提出了明确要求，要完善政府内部层级监督和专门监督，改进上级机关对下级机关的监督，建立常态化监督制度。在强化对行政权力监督的大背景下，对财政收支开展监督的力度明显加大，审计监督、人大监督、行政监督、社会监督、司法监督等日益增强，监督的深度和广度也在不断扩大。地税系统作为垂直管理部门，点多、线长、面广，管理难度较大，加强督察审计不可或缺，督察内审部门更要认清形势，增强做好督察内审工作的责任感和使命感，着力提高自己的工作质量，利用好内部监督的优势，提早发现和纠正问题，保障整个税收工作少出问题、尽量不出问题。
（二）找准定位，明确督察内审工作的根本目的
督察内审作为内部监督机制，不仅是一种监督，更应该是一种服务，要用服务的心态进行监督，最终目的并不是为了“抓辫子”、“打板子”，更重要的是通过内部监督，找出问题、解决问题、规范问题。从这个角度看，督察内审与被督察内审并非对立面，在认真执行国家的税收政策和财经法纪方面，其目标是一致的。最近，总局督察内审司提出要通过“强化监督、促进管理、防控风险、服务大局”，充分发挥督察内审在政策落实上的督促性作用，在税收执法和内部管理上的规范性作用，在完善税收治理上的建设性作用，在干部队伍建设上的保护性作用，找准了督察内审部门职能定位。督察内审要当好强化监督的“听诊器”，加大监督力度，认真查找税收执法和财务管理中存在各类问题，还要把一些小问题、苗头性的问题暴露出来，及时予以纠正。督察内审要当好防控风险的“防火墙”，利用好内部监督的优势，尽早发现问题，防患于未然，解决在内部，降低外部审计监督风险和地税干部被外部追责的风险。督察内审要当好促进管理的“催化剂”，要以督察内审为契机，认真总结典型问题、共性问题背后的体制机制问题，提出解决问题、完善制度的意见建议，切实发挥以查促管的作用，同时也要通过督察内审，提升广大地税干部的法治意识和责任意识，促使加强自我管理、自我约束和自我改进。
（三）加强领导，强化督察内审工作的组织保障
督察内审行使监督职能，监督对象包括税收执法和财务管理，涉及税收工作的方方面面，干得都是容易得罪人的活，没有领导的支持和力挺，督察内审工作的力度就会打折扣，效果就难以显现。各级地税领导尤其是“一把手”要充分认识督察内审工作的重要性和必要性，全力支持督察内审部门开展工作，帮助协调解决工作中的困难和问题，为督察内审工作开展创造有利条件。一要健全机构。提高督察内审部门的配置，省局、市局不仅要设立督察内审机构，而且要提高配置级别，建议高于所监督的部门单位；县级局要单独设立督察内审机构，提高督察内审部门的独立性、权威性。二要充实人员。设区市局督察内审科要保证3人以上，县级局督察内审股要保证2人以上，真正选调能干事、愿干事的业务能手充实到督察内审岗位，形成省、市、县三级联动、职能上下对口的督察内审组织架构，为督察内审工作开展提供人员保障。三要提高素质。加大督察内审人员培训力度，探索分类式培训、综合式培训、上挂式培训、下派式培训等督察内审培训机制，培养复合型督察内审人才。四要加大力度。设区市局探索大督察机制，建立县（市、区）局督察内审人才库，选调税政、征管、法规、稽查、风控、监察等方面的专业人员，藏督察内审人才于基层，每年根据督察内审计划，定期相对集中各县（市、区）局的督察内审人员力量，采取以上督下、以查带训，既提高督察内审工作问责力度，也提升督察内审人员业务能力。五要协调配合。各级领导班子要帮助解决部门协调配合的问题，厘清部门职责，确保部门间沟通顺畅，配合有力，形成良好的协调配合机制。
（四）创新方法，切实提升督察内审工作质效
一要提升督察内审信息化水平。在大数据时代，仅仅依靠手工开展监督检查，既没有效率，也无法保证工作质量。要善于利用信息技术和信息数据开展督察审计工作，特别是要熟悉金税三期系统操作应用，提升金税三期环境下数据分析能力，通过数据分析利用，为督察审计提供线索和依据，实现对问题的“精准打击”，例如，我们可以在开展执法督察前，根据督察项目预先设计好取数指标，查找出疑点数据交被督察单位核查，并在此基础上开展实地督察，从而大大提高督察内审的工作效能。二要抓好督察内审项目统筹。以经济责任审计为统领，统筹开展税收执法督察和内部财务审计项目，整合督察审计内容，规范工作流程，集中力量开展工作，实现一次进点完成多个督察审计项目，减少多头重复检查，减轻基层负担，提高工作效率。三要实行督察内审关口前移。为做好事中、事前控制和监督，从源头上防止和遏制违法违纪问题的发生，督察内审工作思路应由“惩治于既然”向“防患于未然”转变。督察机构、内审人员应把工作重点放在“过程”监控、服务上，由事后督察前移到事前、事中监督。坚持“先审计后离任”原则。人事教育部门应严格按照《县级以下党政领导干部任期经济责任审计暂行规定》的要求，在领导干部离任前及时安排审计，保证审计实施所必须的时间，并注重实效，防止走过场，待审计终结后，再结合其审计结果，予以正式任命，使审计结果和意见最终得到有效落实。深入探索任中审计。把领导干部的任期经济责任审计与任中审计有机地结合起来，将监督关口前移，对任期满一年的单位主要负责人任期内的经济责任进行审计，将其履行岗位职责和遵纪守法等方面进行跟踪监督，及时发现、督促整改管理中的漏洞和工作中的不足，对审计发现的问题给予批评、教育、警示、提醒，将审计结果存入领导干部档案，作为领导干部离任考核、使用的重要依据。适当公开督察内审结果。增强督察内审工作的透明度，让我们的地税人员更好地享有知情权和行使监督权，可以促使被督察审计单位及时认真整改问题，自觉遵守财经纪律，提高防腐倡廉意识，进一步增强民主理财、管财理念，防止普遍性、倾向性、苗头性的问题多次发生，便于多部门进行分析研究和对照检查，有针对性地提出意见和共性的解决办法，不断完善督察内审制度。四要改进督察内审监控软件。特别是“营改增”、“金三”上线之后的税收执法责任制系统结构、数据来源、推送方式，有效发挥监控软件的监控作用。五要健全督察内审规章制度。建立一套功能齐全、运转协调、监督有力、服务到位的督察内审体系，对督察内审工作进行全面系统的规范。首先，要完善督察内审制度体系，建立健全督察管理制度；其次，要加强内部人员管理，建立岗位责任制和督察项目负责制，明确督察内审人员的职责权限、工作规程和纪律要求；最后，要完善问责实施细则，针对问题，厘清责任，有效问责，逐步实现督察内审工作的法制化、制度化、规范化，维护督察内审工作的严肃性。
参考文献：
[1] 谢芳.提高税务部门督察内审工作效能的对策与思考.审计与理财，2014（6）
[2] 唐哲超.专业化分工视角下的税务执法责任制考核.学习月刊，2011（12）
[3] 刘世长.当前税收执法责任制工作中存在的问题及对策.安徽税务，2003（10）
（作者单位：江西省九江市地税局 江西九江 332000；课题组长：王汝标；参与人员：夏祖勤，吕钧，郑艺文，邱平旺，付嫚，袁柏青，冷天星，祝建林，曹茂斌，熊玉敏，陈龙；执笔：陈利全）（责编：若佳）
