周锐
摘 要：预算绩效管理从2011年4月开始试点以来，至今仍未在全国各预算单位全面铺开，一是因为传统财务管理体制的约束，二是因为仍没有找到最佳的预算绩效管理模式。但这并不代表预算绩效管理缺乏其生命力，相反，随着预算绩效管理改革的深入，以及由此带来的经费使用效益的显现，更加验证了预算绩效管理理念的正确性。
关键词：预算绩效 模式 财务管理
中图分类号：F233
文献标识码：A
文章编号：1004-4914（2017）11-092-02
预算绩效管理，属于现代管理会计理论的概念，即按照“预算编制有目标、预算执行有监控、预算完成有评价、评价结果有运用”的要求，依据预算单位长期建设规划要求，细化量化事业建设标准、科学预测成果效益、精确测算预算需求、严格控制费用成本，并通过预算单位绩效评价小组跟踪问效，全程管控预算执行，从而全面提高经费使用效益，以提高经费对预算单位事业任务完成的贡献度。
一、实行预算绩效管理的意义
1.中央军委及财政部明确提出了要求。本着“花钱必问效、低效必问责，优化财力资源配置，改进经费支出管控，努力实现效益最大化，确保每一分军费用在刀刃上”的理念，中央军委于2014年10月23日正式批准，在全军推行军费预算绩效管理工作。中央财政部于2011年4月21日至4月25日，在广州召开全国第一次预算绩效管理工作会议，宣告全国财政性预算单位的预算绩效管理试点工作正式展开，并确定了试点范围。同年7月5日，中央财政部就此专门出台了《关于推进预算绩效管理的指导意见》。为了进一步巩固预算绩效管理工作成绩，中央财政部又于2015年5月21日下发了《中央部门预算绩效目标管理办法》（财预[2015]88号）文件。实行预算绩效管理，不仅是要让各单位知道完成事业任务需要花多少钱，更重要的是要让预算单位掌握和应用预算绩效管理理念，明白花钱的效果，其本质目的就是要提高经费的效益。
2.预算绩效管理是进一步加强经费使用管理的现实需求。一是经费供应与经费需求存在矛盾，需要预算绩效管理这把利器。近年来，城市人口呈几何数字增长，城区面积扩张迅猛，人们对城市教育、医疗卫生、交通的需求迅速增长，从而进一步激化了城市各项公共资源日益紧张及地方政府保障任务的辐射面不断扩大与保障经费需求增长不足的矛盾。同时，国际国内形势复杂多变，部分国家害怕我国大好发展势头，经常对我国添堵使坏、制造麻烦，一心想破坏我国大好发展形势。因此，为了保卫祖国边疆和建设任务的需要，军队装备建设任务也日趋繁重。而所有这些，均离不开一个“钱”字。但中央财政与地方财政收入总是有限的，要将有限的经费供应投入到无限的建设需求之中，决策者就必须加强预算绩效管理，从经费需求测算开始，精确预测预算项目建设成果，科学分析预算立项的意义和紧急程度。在经费运行过程中，要严格履行预算绩效管理程序。二是跟踪问效预算编制及预算执行情况，是提高经费管理效益的有效措施。预算的编制是有效配置各项经费资源的过程，预算执行是有效管控经费使用的过程，两大步骤均是围绕预算单位中心工作任务而提供服务的过程，是圆满实现预算单位年度工作任务目标的根本保证。从国家层面来讲，预算就是法律，预算编制需要通过人大表决，预算执行也要接受监督，所以，预算不能含有半点水分，其高度的严肃性不容半点亵渎。但在预算编制与执行过程，经常会夹杂着权利博弈，参杂着灰色利益，充斥着政绩工程，在经费开支方面，部分领导为了体现个人权威，往往会出现“临时动议，现场拍板”的现象，从而导致单位经常调整预算，预算因此丧失了的严肃性和权威性。全程控制预算编制和执行情况，跟踪问效经费使用效益，不仅有利于维护预算严肃性和权威性，更有利于预算单位年度工作目标任务的完成。三是加强预算绩效管理，有利于提高预算单位的生产力。优化经费资源配置，发挥每分经费的最大效用，在经费效率上做好文章，精准发力，一直是各预算单位的经费使用的管理目标。但如何配置资源、刀刃在何处？不解决这个问题，就找不到着力点，就有可能浪费经费，就无法提高预算单位生产力。答案不能凭空臆想而来，必须凭借对预算单位建设发展规划的前瞻性思维，经过专家论证后，转化为单位党委的战略意图，从而找准切入点，使经费投入有的放矢，这是实行预算绩效管理的初衷。规范预算编制和执行行为，强化经费管控责任，将绩效管理理念落实到经费调配、使用及监管等各个环节，使经费物资集中于紧急任务和降低投入产出比上，从而缩减成本消耗，提升产出效益，为圆满完成预算单位年度工作任务目标筑牢行为规范防线。
3.预算绩效管理相对于传统的预算经费管理有其优越性。首先，实行预算绩效管理能够最大限度地调动各预算执行人员的积极性。进行预算绩效管理，问效问责预算经费使用管理情况，可以激励管理者工作热情和创造性。针对不良情况实施惩罚，可以增强预算执行人员的责任担当意识，对他们形成一定的震慑力；针对绩效管理方面的优良表现实施奖励，可以激励经费使用管理人员的主观能动性。其次，实行预算绩效管理可以最大限度地盘活闲置资金。将预算单位各部门事业任务定向分解为绩效目标，由绩效目标计算出成本耗费，将支出与结果紧密联系，可以倒挤事业部门及时保质保量地完成任务。同时，跟踪问效预算执行情况，对绩效不明显的预算经费，可以重新优化配置。这样，不仅可以增强预算参与管理活动的能力，加大决策方案的优选力度，还为资金调配使用提供了有力抓手，确保资金不被闲置。再次，实行预算绩效管理能够突破现有经费管理模式的瓶颈。预算单位根据预算绩效管理情况，确定预算项目库，严禁预算绩效管理不佳的项目纳入预算，对预算执行不够彻底或预算执行结余资金，可以根据新的工作任务需要，及时作出相关调整。同时，在确定项目经费需求量的情况下，制定按进度拨付资金计划。这样，不仅可以打破经费僵硬分割，还可以保证预算项目论证的全面性及实施的完整性。最后，开展预算绩效管理，可以通过衡量预算单位事业建设任务完成情况、费用成本控制情况及建设成果效益情况，为来年编制预算提供借鉴参考，从而提高来年预算编制及执行的正义价值。
二、预算绩效管理模式构想
1.设定预算绩效管理目标。消耗经费物资是完成预算单位年度事业任务的前提，是后勤保障的具体行为表现。然而经费物资总是有限的，因此，在考虑经费投向投量之前，就必须研判分析投入的成本所能产生的效益。这就要求决策者在配置经费投入时，必须依据预算单位建设任务制定计划，设定预算绩效管理目标，充分预算立项依据、明确预算目标方向、完善预算内容。设定预算绩效管理目标就是要以经费投入产出和经费使用结果为导向，量化事业建设任务完成情况考核指标，根据考评对象分设考评内容，依据具体建设任务细化分值权重，并设定最佳建设成本参考值，明确预期建设成果最大效益及达标效益等级。只有这样，才能有效压缩绩效评价小组的自由裁量权，才能让他们握准评判标杆和尺度，而不至于因偏好而随意取舍。
2.建立绩效评价体系，明确绩效评价任务。第一，各预算单位均应成立绩效评价小组（评价小组应由财务人员、审计人员及有关专家组成），拟订绩效评价方案，规范绩效评价程序。（1）绩效评价小组成员要严格依据预期绩效目标，从预算编制源头开始，问责问效预算编制及预算执行情况，并根据事业建设项目进度情况，监控建设成效是否偏离既定绩效目标。经济运行与建设成果一旦偏离预定绩效目标，就要及时指正并帮助事业建设任务执行人员改正，要坚决抵制无预算、超预算及铺张浪费的现象。（2）绩效评价小组成员要严格参照预算绩效管理目标和考核评价指标，精确分析研判预算绩效管理达标情况，综合评定绩效管理目标的实现程度。对于预算绩效管理不达标、实现预算绩效管理目标任务滞后的，绩效评价小组成员要帮助分析查找问题的根源，并提出中肯的整改意见。（3）绩效评价小组成员要自觉接受广大受众的监督，以示评价公正。第二，要建立一套科学的综合绩效评价体系。为保证绩效评价的准确性，构建评价体系时，不仅要着眼短期效益的评估，更要立足事业任务长远效益的评估。第三，根据各项事业建设成果的绩效评定情况，形成专项预算绩效评价报告，并进行通报和公示，进而接受群众监督。
3.落实绩效管理责任制，严格问效问责。首先，要建立健全预算绩效管理责任制度，并确保制度落到实处。（1）明确经费管理及使用人员的经济责任及行政责任，按相应职责明确责任层次。单位负责人应作为绩效管理第一责任人，预算编制及执行人员应作为主要或直接责任人，同时，还要根据个人履职忠诚度划分责任大小。（2）要明确奖惩措施。年度考评时，要根据绩效评价小组出具的相关报告，对落实绩效管理责任表现好的部门及个人给予相应奖励，对因不积极作为，敷衍塞责而导致绩效管理目标发生偏离、经费使用效益不佳的部门和个人，给予通报批评并追究相关人员的责任，并依照有关规定给予相应处分。对于铺张浪费甚至存在不法企图的个人行为，应按照法律要求追究刑事责任。其次，要严格界定预算绩效管理不达标的主观原因及非主观原因。俗话说：“多做多错，少做少错，不做不错”，对于两种原因，不严格界定，不区别惩处，就会挫败想干事创业人员的积极性，就会造成大量资金沉淀闲置，转化不了预算单位的生产力。而对于在经费使用过程中，消极对待，甚至动了私心杂念，企图少支多报、虚报冒领或者私相授受、吃拿回扣的责任人员，定要严惩不贷。
4.注重绩效评价结果使用，突出经费效益。对预算经费使用管理情况不仅要做出严格的绩效评价，还要划分等级层次，对于等级层次低下的预算经费项目，不再列入预算项目库，来年，也不再列入预算。同时，把绩效评价等级层次纳入事业部门年度目标任务完成情况考核的重要内容，事业部门在绩效评价获得等级层次低的，在年度评先工作中，予以一票否决，并扣除业务部门人员的年度工作绩效奖励工资。把预算经费绩效评价结果与预算安排、事业部门评先及事业部门人员绩效奖励工资挂勾，可以倒逼事业部门严格落实经费管理责任，强化经费预算执行，狠抓预算经费使用环节，防止经费使用管理出现漏洞，从而全面提高预算经费使用效益。
参考文献：
[1] 郭六虎.消防部队财务管理（第一版）.北京：经济科学出版社，2012
[2] 曾亦林.武警部队地方经费绩效预算改革研究.西南财经大学硕士学位论文，2013
（作者单位：南昌市消防支队后勤处 江西南昌 330038）（责编：纪毅）
