●杨晓琳
当前，非国有博物馆和国有博物馆共同构成我国博物馆体系的重要内容。十九大以来，随着我国社会主要矛盾的变化，文化领域供给侧结构性改革不断深入，为更好满足人民日益增长的精神文化需求，鼓励、支持、引导非国有博物馆发展是必然选择。梳理当前非国有博物馆发展现状、分析存在问题及困难、提出相关建议，对于填补博物馆体系门类空白，激发市场活力，完善博物馆公共文化服务供给方式和供给能力，推进现代博物馆制度建设具有重要的理论和实践意义。
一、非国有博物馆发展情况
2016年、2017年《中华人民共和国公共文化服务保障法》《中华人民共和国民法总则》相继颁布实施，非国有博物馆的角色定位发生了变化，功能和职能也随之扩展。当代非国有博物馆，不再仅仅是文物的收藏和保存机构，更兼具了公共文化服务机构和非营利组织等多重身份。据国家文物局统计，截止2019年11 月，我国非国有博物馆的数量为1595 家，大多是民营企业家办的。近年来，国家先后出台多部法律、法规、意见、条例等，从政策法规层面推进非国有博物馆发展。2010年国家文物局、民政部、财政部、国土资源部、住房和城乡建设部、文化部、国家税务总局七部门发布《关于促进民办博物馆发展的意见》（文物博发〔2010〕11 号），明确非国有博物馆比照国有博物馆享受公益性事业单位土地、税收、规费等方面的优惠待遇。2015年2 月9 日，国务院公布《博物馆条例》，这部赋予非国有博物馆“国民”待遇的条例于2015年3 月20 日起正式施行。2017年7 月17 日，国家文物局公布《关于进一步推动非国有博物馆发展的意见》，旨在进一步推动非国有博物馆健康、可持续发展。
随着国家逐渐放开非公有资本进入文化产业的限制，对非国有博物馆的政策逐渐宽松，国有博物馆和非国有博物馆在数量上均实现了快速增长。截至目前（2019年11 月），全国登记注册的博物馆已达到5354 家，比2016年末增加了481 家（数据来源根据国家文物局全国博物馆名录统计）。其中，文物部门所属博物馆2941 家，其他部门所属行业博物馆818 家，非国有博物馆1595 家，非国有博物馆占比29.79%。但是，伴随非国有博物馆数量不断增多的同时，受地区历史积淀因素、经济发展因素等的影响，非国有博物馆的发展也表现出区域分布不平衡，发展差距大等各种结构性问题。特别是各省市（地区）非国有博物馆数量相差很大，发展极不平衡。根据国家文物局官网公布的最新全国博物馆名录显示（截止2019年11 月），非国有博物馆总共1595 家，其中山东省拥有311 家非国有博物馆，占全国非国有博物馆总量的19.50%；浙江省拥有非国有博物馆198家，占比12.41%；河南省拥有118 家非国有博物馆，占比7.40%；安徽省拥有87 家非国有博物馆，占比5.45%。
二、非国有博物馆存在的问题与困难
（一）非国有博物馆准入问题
设立审批主体不统一。按照《博物馆管理办法》和《民办非企业单位登记管理暂行条例》的相关规定，非国有博物馆的设立审核由省级文物行政部门负责，同级民政部门负责登记审批，实行双重管理。但依照文化部、民政部联合制定的《文化类民办非企业单位登记审查管理暂行办法》，省、市、县三级文物行政部门也可成为审核主体，浙江、广东等地三级文物行政部门均有审核设立非国有博物馆的情况；在各地工商部门注册的冠以“博物馆”名称的机构也屡见不鲜。目前，法律法规中没有规定博物馆不能登记为企业法人，也没有规定其他部门不能审批设立博物馆。法律规定的不健全，造成目前非国有博物馆设立审批主体较为混乱。
（二）非国有博物馆藏品问题
1.非国有博物馆藏品的真假问题。藏品是博物馆的核心资源，其对非国有博物馆的价值远超对国有博物馆的价值。近年非国有博物馆的藏品遭到多方的批评和置疑，其质量的参差不齐严重影响了其公共服务的质量，也成为社会关注的焦点。如：媒体曝光的某艺术博物馆低级赝品的广泛存在。这只是非国有博物馆藏品问题的一个写照。据有关统计，我国8 成以上非国有博物馆的文物藏品没有经过严格的学术鉴定。部分非国有博物馆在文物的真实性和价值的宣传上往往夸大其词，受到社会的广泛质疑。从经过鉴定的非国有博物馆文物藏品看，复制品、仿制品、现代工艺品甚至臆造品占有较大比例，一些非国有博物馆的赝品甚至超过一半以上。如此状况，严重影响了非国有博物馆的教育功能、审美功能、研究功能的发挥，产生了恶劣的社会影响，败坏了非国有博物馆的名声。
2.非国有博物馆藏品的合法性问题。一些非国有博物馆，特别是私营企业和收藏家举办的非国有博物馆，其举办者收集藏品的渠道不十分正规,藏品来历不明，违法违规买卖藏品屡现不鲜，已成为非国有博物馆文物来源和收藏的通病。按照《中华人民共和国文物保护法》及其实施细则明确规定：出土文物概归国有，不许进入市场流通领域。但是，实际情况是考古发掘单位长期以来以研究为名拒不移交考古出土文物，“法人违法”现象突出，考古发掘文物与博物馆分离突出。一方面，国有博物馆面临藏品来源枯竭的问题，难以发挥国有博物馆应有作用。如：中国国家博物馆已有多年没有接受过任何考古发掘单位移交最新出土文物。与此同时，有些地方却屡次出现以民办博物馆名义收购和交易出土文物的现象。如：不久前，甘肃省原政协委员、天水成纪博物馆创办人张有平，被控非法购买文物，在陕西省咸阳市中级人民法院审理，受到社会的广泛关注。文物藏品存在一些灰色地带，有些甚至涉嫌违法，致使非国有博物馆藏品合法性饱受诟病。
（三）资金及投入是非国有博物馆持续发展的最大瓶颈
国有博物馆目前实行免费开放，部分项目进行收费，但是其可以得到政府财政支持，以维持博物馆长期运转，而非国有博物馆经费只能依靠办馆方自身解决，自筹资金进行运转，通过收取一定参观费，用以进行自身维护和文物保护支出。经费的不充分严重限制了我国非国有博物馆发展。非国有博物馆不仅设立时需要资金投入，维持博物馆的日常运营仍需要持续的投入。如：宁波紫竹林博物馆2008年开馆后，每年包括安保、水电、卫生等运行费用约为70 万元，门票收入却仅50 万元，收不抵支。资金不足还致使大多数非国有博物馆基础条件差，馆舍简陋。据有关调查初步统计，当前我国非国有博物馆中有90.2%的馆舍是由住宅、办公楼、历史建筑等改头换面，个别馆甚至用地下室作馆舍。10%的非国有博物馆面积在400 平方米以下，最小的不到40 平方米。甚至有的非国有博物馆库房、展厅合为一体。资金缺乏致使大部分非国有博物馆的馆舍不符合《博物馆建筑设计规范》的要求。有的非国有博物馆地处偏远、交通不便，有的因租借到期或遇拆迁而频繁迁址，开放功能无从有效实现。资金问题还是困扰许多非国有博物馆建馆后却不从相关部门正式注册的原因。正式注册不仅需要较高的硬件支持，并且注册以后，所有藏品必须拍照存档上报文物主管部门备案，一旦企业经营困难或个人经济紧张时，原本可以通过出售藏品以救急缓解资金困难，如今也行不通。
纵观国际其他国家，特别是发达国家，非国有博物馆同国有博物馆一样拥有国家资金支持的权利。如：英国政府每年会通过财政拨款、彩票、“博物馆和美术馆指定藏品挑战基金”等形式对国家评估合格的非国有博物馆进行补助，支持非国有博物馆事业的发展。然而，在中国虽然设立了国家艺术基金、文物保护基金等项目，但是支持范围往往局限于国有博物馆，非国有博物馆无缘获批此类项目支持。科研经费更是如此，据有关统计，由于缺乏科研支撑，我国只有32.8%的博物馆开展了藏品介绍、展览图录等初级研究工作。除极少数非国有博物馆具有一定的藏品保护、修复能力外，绝大部分非国有博物馆根本不开展藏品的日常养护。
（四）法律地位不明确与管理运行不规范并存
一方面，非国有博物馆法律地位不明确，制约非国有博物馆可持续发展。按照2017年7 月国家文物局下发的《关于进一步推动非国有博物馆发展的意见》，明确指出非国有博物馆是“非营利组织”，相比国有博物馆定性为“文化事业单位”，生存和运营存在诸多问题和困境。比如：因为是非营利组织，非国有博物馆不能够也不准许进行经营活动，包括文创产品开发等活动也会受到制约，然而，在维持博物馆运营，缴纳水、电、土地等各种能源费用时，却又要按照企业标准收取，极大地增加了“非营利组织”非国有博物馆的运营成本。并且在土地建设、各专项经费支持上又基本得不到任何支持。
另一方面，管理运行不规范又使得非国有博物馆成为了“展示馆”“收藏馆”。表现在：一是法人治理不规范。《民办非企业单位登记管理暂行条例》《博物馆管理办法》《民办博物馆章程示范文本（试行）》《关于进一步推动非国有博物馆发展的意见》明确规定了非国有博物馆的法人治理，并对非国有博物馆以理事会为核心的法人治理结构提出了明确要求。然而，据有关调研统计，目前仍有近20%的非国有博物馆尚未完成法人登记手续。完成法人登记的非国有博物馆中，超过一半以上没有成立理事会。即便成立理事会的，也只有不到5%的社会人士参与。绝大多数非国有博物馆理事会无法正常履行决策、管理、监督的职责，决策权和管理权实际由举办者掌控。二是非国有博物馆内部管理制度不健全。非国有博物馆本应严格遵守《中华人民共和国文物保护法》《中华人民共和国公共文化服务保障法》《博物馆条例》《民办非企业单位登记管理暂行条例》等有关法律法规，建立健全规章制度，“切实加强对藏品、展览、教育活动、人事、财务等方面的规范管理。”然而，实际情况却是我国非国有博物馆70%未建立相应的管理制度，藏品、展览、研究、保护、教育、服务甚至安全等工作都无章可循。有的建立规章制度的，也不健全，或是直接从企业管理制度中移植，缺乏针对性。
（五）非国有博物馆人才匮乏
一方面，非国有博物馆专业技术人才和管理人才数量少。目前博物馆事业的专业技术人员和管理人员集中在国有博物馆。据统计，超过4 成的非国有博物馆专职人员少于4 人，7%甚至没有专职人员。专职人员中51.3%为大专以下学历，受过博物馆专业训练或有博物馆工作经验的不到10%，从业人员无职称、初级职称和中级、高级职称的比例分别为61.7%、30.4%和7.2%、0.5%。另一方面，非国有博物馆专业人才严重匮乏又反作用于非国有博物馆的发展，专职人员的数量少，素质、专业能力不高是非国有博物馆业务停滞不前的关键原因，进而导致非国有博物馆服务水平不高，管理不规范，文物保护、研究、利用能力差，展陈水平低的重要原因。甚者部分非国有博物馆还出现了违法违规经营等问题。
三、几点建议
非国有博物馆是社会力量参与公共文化服务的重要形式和积极成果，20 余年来，非国有博物馆的出现和快速发展，成为国有博物馆的有益补充，为国家文博事业发展做出贡献。在新时代，随着经济社会的发展、社会主要矛盾的变化和文化体制改革的不断深入，非国有博物馆必将在公共文化服务体系构建、文化事业和文化产业协同发展中发挥越来越大的作用。推动非国有博物馆发展，要立足社会力量办馆的特点和博物馆公益性特质，明确政府、社会和非国有博物馆的职能定位，明确社会力量在非国有博物馆发展中的主导地位，切实履行政府职责，强化管理和服务，推动非国有博物馆从数量增长到质量提升转变。
（一）依法明确法律地位、完善准入程序
一方面，依法明确非国有博物馆的法律地位。非国有博物馆和国有博物馆一样，在藏品保护、展览展示等公共文化服务，满足人民精神文化需求方面所起的作用和初衷是一致的。那么，在政策扶持，土地使用以及税费减免，人员职称评审等方面也应享有或者一定程度享有国有博物馆同样的待遇。
另一方面，亟需完善非国有博物馆准入程序。中央和地方各级文化文物行政部门应当设立专门的博物馆资格评审委员会，把握博物馆准入制度的执行。博物馆准入许可作为一种特殊主体设立的强制许可。有两点需要完善：第一，应当借鉴《北京市博物馆条例》的经验在博物馆设立申请程序中增加专家实地考评一项，由文物行政管理部门根据申办博物馆的宗旨，组织博物馆学和相关学科方面的专家对申办博物馆进行实地考评。第二，现行的《博物馆管理办法》只规定了文物行政部门应当向申请举办博物馆的申请人出具审核意见，但并没有规定审核意见的形式，建议根据《行政许可法》第三十九条的规定，由国务院设置行政许可规范，并由文物行政主管部门依此规范向申请人颁发统一制发的登记证书或资格证书。
（二）切实加强藏品管理
一方面，切实解决藏品合法性问题。第一，让藏品拥有者自证藏品来源并承担法律责任。一旦发现来源违法，则依法处置。第二，藏品鉴定可以采用“代表藏品”的方法。让非国有博物馆提供自己的“代表藏品”进行鉴定。第三，文物行政部门必须要求非国有博物馆剔除赝品，明确标示和合理运用复制品。第四，文物行政管理部门可以考虑在本地区甚至全国建立藏品数据库和数据应用服务平台。
另一方面，切实提升藏品保护水平和能力。第一，各级文物主管部门要加强对本地区非国有博物馆的监管和督导。做好非国有博物馆藏品的登记、建档、备案、评估定级等工作。第二，实施对口帮扶机制，鼓励有条件的国有博物馆为不具备基本保管条件及藏品保护修复的非国有博物馆提供珍贵藏品“代管”“修复”等服务，特别是对于藏品登记、建档、备案工作完成良好的非国有博物馆，优先提供藏品管理、保护修复等方面的人员、技术支持。
（三）加大扶持力度
第一，积极协调财政部门，（1）落实《中央补助地方博物馆纪念馆免费开放专项资金管理暂行办法》奖励规定，对管理运行规范、社会效益显着的免费开放的非国有博物馆，区分等次，分别给予相应奖励。（2）鼓励非国有博物馆通过公平竞争，承接政府购买公共服务项目。（3）设立非国有博物馆扶持专项资金，重点帮扶藏品保护达标、展示服务功能完备的非国有博物馆。第二，积极协调财税、土地、建设（规划）等部门，明确非国有博物馆比照国有博物馆享受公益性事业单位土地、税收、规费等方面的优惠待遇，用电、用水、用气、供暖等价格执行当地居民标准，降低民办博物馆运营成本。第三，积极协调民政等部门，设立非国有博物馆发展基金会，鼓励非国有博物馆通过基金会向社会募集办馆资金，形成社会力量参与非国有博物馆建设发展的长效支持机制。第四，积极协调文化、旅游等部门，将非国有博物馆纳入文化产业规划和旅游发展规划，推动非国有博物馆与文化产业，旅游业深度融合，鼓励非国有博物馆依托自身资源，开发文创产品和服务项目，提升非国有博物馆“造血”能力。
（四）加强监管，实行法人治理结构
有效落实非国有博物馆监管工作。一方面，政府及相关机构建立动态监管长效机制，切实履行对非国有博物馆日常监管，对非国有博物馆藏品来源及真伪进行认定，督促建立藏品档案并及时备案。另一方面，对非国有博物馆获得的扶持资金、社会捐款等资金使用情况进行监管，确保合法合规。
广泛推行法人治理结构。按照《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》中“推动公共图书馆、博物馆、文化馆、科技馆等组建理事会，吸纳有关方面代表、专业人士、各界群众参与管理。”的要求，在非国有博物馆广泛推行法人治理结构。一方面，加快制定权力清单。理清文物行政部门、理事会、创办单位或个人、博物馆执行层之间的各自权力及其间关系。这是理事会发挥作用的前提。另一方面，按照《关于进一步推动非国有博物馆发展的意见》，逐步建立健全理事会制度。切实加强对藏品、展览、教育活动、人事、财务等方面的管理，依法依规办馆，其职能可以从建议、咨询、资金支持逐步走向监督、决策。
（五）加强人才培养
一方面，加强专业人才培养。按照《关于进一步推动非国有博物馆发展的意见》要求“国家文物局将非国有博物馆专业技术人员培训纳入全国文博人才培训体系。”将各地非国有博物馆职称评审纳入本省文博专业职称评审范围，并定期举办专业培训。第一，在多数非国有博物馆经费紧张的条件下，文物行政部门为培训提供部分经费支持是必要的。可在每年财政经费预算中列出此项。第二，培训方式可以多种多样。既可由文物行政部门组织最权威的业务培训，也可以由中国博物馆协会等中介组织来主办承办，还可以采用国有博物馆对非国有博物馆、非国有博物馆对非国有博物馆、有资质的教育机构对非国有博物馆等多种形式。第三，培训的内容应该包括藏品保管、陈列布展、宣传教育、文化创意等多项内容。
此外，非国有博物馆不仅缺少文博专业人才，还缺乏经营管理、宣传、文化创意与设计等方面的人才。严重制约了非国有博物馆的经营能力，进而影响其“造血”功能。对此，建议可通过考试形式建立一套独立于现行文博职称本系之外的博物馆从业人员的准入制度，这一准入机制所确定的是博物馆重要岗位从业人员素质的最低标准，博物馆不同岗位从业人员在上岗前必须达到准入机制所规定的最低标准，同时，鼓励支持非国有博物馆中经济管理、文化产业、艺术设计、经营开发等多学科背景的专业人才参与评审相应专业技术职称，并根据实际工作业绩优先聘用相应职称、职级，推进非国有博物馆全面、可持续、健康发展。
