□文/刘贵文 李 青
一、引言
工程建设监理是指建设监理单位受项目法人（业主）的委托，依据国家批准的工程项目建设文件、有关工程建设的法律、法规和工程建设监理合同及其他工程建设合同，对工程建设实施的监督管理。
我国《建筑法》规定，监理单位代表业主对工程质量、进度、资金使用等进行监督管理。作为我国工程建设领域的一项改革举措，建设监理制旨在改变陈旧的工程管理模式，建立专业化、社会化的建设监理机构，协助建设单位做好项目管理工作，以提高建设水平和投资效益。
从我国引入监理制度的初衷以及监理制度在国外的实施经验来看，工程建设监理的服务范围涵盖投资控制、设计监理、采购监理、质量控制、安全监理等工程建设全过程，业主、监理单位与施工企业之间的关系是——监理单位独立于业主和施工企业之外，在保障工程的顺利实施方面三者相互协作，在保障各方利益方面三足鼎立、公正公平。
但是，纵览20年工程建设监理现状，工程建设监理的服务范围通常限定于责任大而利润低的质量控制、安全控制环节。对于监理单位来说，收益权的狭隘在一定程度上导致了工作独立性的丧失，从而又引致监理单位公正意志不坚、专业性发挥意愿不强的现象，这一情况如得不到改观，工程建设监理的滞后将可能成为我国建设领域的一种常态，而工程监理中的各种问题也会在施工监理阶段集中表露出来，钳制施工方的对等地位与利益，有碍于建设工程的规范性与科学性发展。
二、工程施工监理中存在的问题
1、监理人员对所监理工程的了解滞后。很多监理委托业务都是从施工阶段才开始的，且情况往往是，监理人员接受施工监理委托后，工程马上开工，造成监理人员边干边熟悉情况，对工程并未深入掌握和熟悉，尤其是大型工程项目，技术复杂程度相对较高，战线较长，影响因素多，没有对监理工程的提前了解是非常不利于监理工作顺利开展的，而且这种情况更加强化了监理单位的发言权从属于业主意见的行业潜规律，对施工企业来说，监理单位的加入，更多的是多了一个工程任务的要求者。
2、监理人员业务偏向有待改观。监理人员应该是运用其积累的工程项目管理经验来使工程建设规范化、科学化，在工程建设过程中运用其技术能力及时发现问题，运用其协调能力及时沟通、解决潜在工程风险，在公正的立场上严格纠正各方的失职行为。
而现实监理业务中，监理人员偏向于在工程纠纷已经发生后被动地扮演沟通协调角色，在沟通协调中又偏向于维护其委托方业主的利益。摈弃技术能力与工程管理能力以及摈弃公正护法职责成为施工监理过程中的一种现象。
3、监理人员整体水平不高。我国建设监理制度起步较晚，计划经济体制决定了我国监理制度从建立起就有自身的特点，从事工程监理的从业人员普遍存在专业知识面窄、素质不高、年龄老化、兼职挂名多、在职专业技术人员严重不足等问题。我国现阶段工程监理人员的业务水平同国际水平相比，有一定差距，其中最明显的是对工程技术知识的掌握程序以及法制观念、法律意识和在工程管理中对法规和法律知识的运用不如国外。
4、监理企业的安全责任得不到有力约束。工程监理企业的权力、责任和义务是受业主委托而派生的，同时，目前法律法规中尚无关于监理应承担工程安全责任的明确规定。对监理人员来说，监理企业不存在法律上的安全责任，于是在施工过程中，部分监理人员发现施工方的失当安全措施时熟视无睹，不采取相应的措施予以制止，失去排除安全隐患的机会。
5、监理企业的独立性与专业性动力不足。监理企业的监理费用通常采用单一化固定费率取费方式，缺少绩效收入，而且单一化的取费费率又比较小，收益的有限使得其工作热情的发挥有限，且收益方式上的依附性导致了监理单位监督管理观点的依附性，某些情况下，监理公司要么演变为业主的一个监察部门，行使一些传达业主意图、对施工方进行质量与安全管理的单方职责，要么迎合施工企业，赢取个人利益。
6、监理企业在工程监理中的作用得不到应有的重视。传统体制下，建设项目由业主自主监管，没有第三方的介入，现行的建设项目监理制度在政府的强制力下得以实施，但是较多业主方还没有真正转变思想，对监理制度存在抵触情绪，认为业主方的最大利益就是自己的意愿能最大化被实现，没有考虑工程建设本身存在可能超出业主方认知能力的科学性和规范性，被迫把监理任务委托出去后，把监理方的职责定位为自己公司的职能的派生，如此情况下，监理方只能发挥质量、安全监管和命令传送的作用，而其项目管理智能机构的角色却无处施展。
三、原因分析
1、我国的工程监理制全面推行时间较短。我国工程监理的发展大致可分为四个阶段：
（1）第一阶段：1988～1993年为监理试运行阶段，监理对象大多为国家、地方重点工程项目。这一时期的监理方式主要为自行监理，即由业主直接派出人员组建监理部门。
（2）第二阶段：1993～1998年为监理稳步发展阶段，监理对象除一些重点工程外，还有一些具有一定规模、投资相对较大的工程项目。在这一时期，监理队伍发展较快，社会监理机构发展迅速，监理方式除了自行监理外，开始委托社会化独立的监理单位。
（3）第三阶段：1998～2003年为监理全面发展阶段，主要是委托监理方式。
（4）第四阶段：2003年至今，为监理与项目管理并存阶段。2004年建设部建市[2004]200号《建设工程项目管理试行办法》鼓励有条件的监理公司向项目管理发展。这个阶段有实力的监理企业纷纷成立了自己的项目管理公司。
从全面推行到现在才10年的时间，可以说监理业还处在初级发展阶段，对于任何行业的初级阶段，缺少优势明显、成熟度高的企业以及不能形成规模效益是其明显的特征，在此阶段，整体水平不高、恶性竞争严重是很难回避的阶段性特征，我国监理行业现在的种种问题，都与监理行业处在初步发展阶段有一定关系。
表1 工程建设监理收费标准（国家标准）
2、监理服务范围狭隘。在我国，建设项目的投资监理被剥离出来，监理公司只能承担利润率比较低、责任却更大的质量控制和安全监理任务，监理公司的利润范围狭隘；同时，对建设监理绩效影响较大的设计监理和采购监理也被剥离出来，工程监理公司一般无缘于此类环节，从而工程监理公司的专业能力也难以显现，盈利能力的低下以及专业能力的无法体现使得监理公司的地位大打折扣，监理动力严重不足，行业整体发展受到限制。
3、监理服务费低。当前监理工作中取费偏低问题严重制约着监理行业的发展，很多工程项目的监理费甚至达不到合理的监理成本水平，使监理企业无法挽留和吸引高素质监理人才，严重影响了监理人员的积极性，难以发挥监理应有的作用。
建设部与原国家物价局于1992年制定并颁发了《建设工程监理取费办法》。（表1）随着近几年物价指数和工资水平的增长、监理工作规范化程度的提高，原办法已明显不能适应当前监理工作的形势，亟待调整提高。但即便如此，目前绝大部分工程的监理费都低于该标准，不少地方实际取费不足国家标准。低监理费率带来了其他一系列的问题，为了获得一定的报酬，监理公司就不得不降低服务质量，而且尽量做到唯业主是从，低费率也导致了监理从业人员的整体素质难以保障。
4、业主方的原因。在传统建设项目中，我国工程建设多数为政策导向的政绩工程，工程建设的好坏直接影响到主管负责人的政治前途。传统建设项目中的业主习惯于管得很细，而这种思想在现阶段得到了延续，许多业主只委托监理单位进行施工阶段监理，且只负责施工阶段的质量控制，而不愿把投资和进度管理交给监理，导致业务范围狭隘和利润更加低下。
5、监理企业自身的原因。部分企业为了承揽工程，低价中标，中标后为了追求利润又只好降低服务质量，找一些不称职的人员。破坏了监理的形象，使施工方无所适从，损害了业主方的利益，但最终受损的还是监理公司自身。
我国的监理企业很多由国企或者事业单位的某个部门改制过来，其创新和发展能力较低，很多企业的业务模式单一，在相同的业务模式上竞争激烈，影响了行业的发展。
四、小结
目前，工程施工监理中出现的问题是我国监理行业的诸多诟病在施工阶段的集中表现，监理取费低、业主对待监理认识落后、监理企业自身层次不高是导致监理业问题的几个主要因素；同时，这些主要因素之间有较强的相关性，不利因素相互影响，形成恶性循环。但是，笔者认为导致这些不利因素出现的原因，也即引起监理行业问题的更深层次的因素是我国的监理制推行时间较短以及监理服务范围太过狭隘，前者是客观的、难以改变的，而后者是主观的、可以逾越的。
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