□文/焦 克
一、背景分析
政府投资效率的概念在经济学界并没有统一的界定，政府投资主要是与私人投资相比较而言的。我国目前政府投资存在着一定的盲目性和片面性，当救市的大旗被拉起，政府投资带动经济增长的效果就变得尤为引人注目。
（一）概念界定。政府投资的概念并没有具体的阐述和统一的界定。本文认为，在任何社会中，社会总投资都是由政府投资和非政府投资两大部分构成的。政府投资是指政府为了实现其职能，满足社会公共需要，实现经济和社会发展战略，投入资金用以转化为实物资产的行为和过程。本文研究的是资金来源于政府部门的公共投资，政府公共投资一般是指政府为整个国家和社会公众的利益，对具有经济外部性和社会效益的领域进行投资。
关于效率概念，理论界一种比较流行的看法是:“效率是功效、功用的概念，哲学意义上讲的效率是指人类价值活动过程中付出与成果之间的比较。简单地说，效率就是在一定时间、资源的条件下所得出的效果之比例。经济学的效率概念一般有两个方面的含义:一是生产效率，即生产要素投入与产出的比率；二是指社会经济效率，关键是资源配置的效率，即在资源有效配置前提下经济效果的较高增长”。本文认为，所谓政府投资效率，是指政府投资项目的投入与其各类产出之间的比率关系。
（二）我国政府投资现状。2008年金融危机爆发以来，我国政府实施了积极的4万亿元救市计划。该计划包括了农村民生工程和农村基础设施、医疗卫生、文化教育事业、生态环境保护、铁路、公路、机场、城乡电网等多项关乎民生的投资内容。值得欣喜的是，政府意识到，公共投资项目是经济系统和社会生活系统的重要组成部分，为整个社会运转提供基础条件。但是，从目前的公共投资项目存在的问题来看，一些公共项目管理存在着诸多漏洞。例如，重复建设、盲目报批、“豆腐渣”工程、挪用建设资金、违法分包等诸多问题触目惊心。由于许多公共项目具有投资数额巨大、风险巨大、影响大的特点，一旦项目失败，将会给国家带来沉重负担，给地区经济发展和人民生活带来极大影响。因此，以政府为主体的公共项目投资已日益成为人们关注的焦点。
二、政府投资建设必要性分析
（一）优化资源配置。公共产品的概念，最初是瑞典经济学家林达尔于1919年提出，1954年美国经济学家萨缪尔森首次明确区分了私人产品与公共产品两个概念。萨缪尔森认为，公共产品是这样一种产品:任何个人对该产品的消费都不会导致其他人对该产品消费的减少。公共产品由于一般具有初始投资特别大、规模效益大、自然垄断性和外部经济性，私人部门往往不愿意或很难介入，因此政府需要对这些具有非竞争性和非排他性的产品进行投资，优化整个社会资源配置。
（二）纠正市场失灵。根据西方经济学古典经济理论，市场总是由一只看不见的手引导着进行资源配置。但新古典主义学派认为，现实社会中，由于一些因素干扰，致使经济不能自行合理运行，需要政府进行宏观调控使其恢复正常运转。政府在市场失灵的基础设施领域和纯公共产品领域进行投资，可以弥补市场机制不足、提高资源配置效率、改善社会福利水平。
（三）对大型项目的投资优势。举世瞩目的长江三峡工程预计总投资1，800亿元，奥运场馆建设总投资194.9亿元，“鸟巢”总投资约35亿元。对于这些超大型项目，政府投资比私人投资更具有融资优势，原因是政府可以有更多可利用的资源和更广泛的筹资渠道，如国际银行贷款、国际金融机构贷款以及出口信贷等。私人部门由于资金以及自身规模限制，在对大项目的投资上能力不及政府投资。
三、政府投资效率低的原因
（一）信息不充分。信息不充分是导致市场失灵的原因，也是政府投资失灵的重要原因之一。准确的决策需要以充分可靠的信息为基础，信息分散在各个行为人之间，政府由于精力、技术的不足，往往很难准确了解市场的真实情况。政府投资者即使秉持“执政为民”的主张，也往往会因为市场上信息不对称，误解公众的真实需要，使得一些公共产品提供过多或不足的现象出现。
（二）公共决策效率低。公共项目的运行涉及部门众多，不仅需要确定经济最优方案，更要经过政治协商过程，反复讨论、修改、表决，最后才能做出决策。政治力量的较量也会影响决策方向，使得决策结果不一定符合公众利益最大化的原则。从时间的角度上来说，与政府部门不同的是，私人部门因为目标明确，涉及利益相关部门相对较少，决策方式往往能够做到简洁有效。
（三）利益冲突影响决策方向。“浦东国际机场，换一个领导就要更改方案，方案一变预算肯定要变。而且往往是调高不是调低。”一位专家介绍，“十多年前咨询上海地铁一号线工程，工程预算1亿，最后做完是3亿！”。政府投资公共项目时，每个政府官员不仅代表公众利益，也代表自己部门的利益和个人利益。当这三种利益相互冲突时，很难说哪个利益会做出牺牲，而通常实际情况是以牺牲公众利益为代价，换取个人利益和部门利益。由此带来的决策方向错误，将直接导致政府投资的低效率。
（四）监督和问责制度低效。以我国现行的政治制度来看，政府既是宏观经济的调控者，又是公共项目的投资主体。这样的职能交叉，难免造成政府在投资时利用至高无上的权利逃避监督。目前，我国的政府投资建设接受计划（立项、审批、招投标）、财政（资金拨付与财务管理）、审计（资金运用）、建设（建设监理）、国有资产管理（使用）、纪检监察等部门以及重大建设项目稽查特派员的监管。但在实际管理中表现出多头监管，监管不到位，监管成本高、效果差，虚假招标、规避招标等现象，责任落实不到位现象比较严重。
四、对提高政府投资效率的建议
（一）由全能政府逐步走向有限政府。政府的基本职责在于纠正市场失灵，发挥资源配置的职能。当前，各级政府运行仍然秉持“全能政府”的理念，大规模投资于以营利为目的的竞争性行业，对于最需要政府发挥作用的公共产品领域，却往往“分身乏术”。这样既限制了该领域企业的发展，又未履行好自身职责。因此，由全能政府逐步走向有限政府，做到“术业有专攻”，将提高政府投资于公共产品的效率。
（二）加快民主决策步伐。约瑟夫·熊彼特提出，民主是提供一种程序性的制度安排，即人民具有从若干个政治精英之间选择统治者的权力，那些通过公开途径合法地竞取到多数公民选票的政治精英将获得做出政治决定的权利。政府投资无视公众的声音，不懂得公众所需，就会导致投资方向偏差。我国现行政府投资项目，虽然也执行招标、听证、公示、咨询等公开程序，但往往流于形式。真正意义上的民主决策的实行，不仅可以避免投资进入误区，也有助于实现加大项目后期的民主监督力度。
（三）调整财政支出结构（分权）。1957年乔治·斯蒂格勒发表了《地方政府功能的有效范围》一文，对地方分权的问题给出了一个公理性解释。他认为，与中央政府相比，地方政府更接近于自己的民众。其隐含的思想是:地方政府比中央政府更了解它所管辖的选民的效用与需求。但是，随着我国中央政府权力逐渐下放，地方进行公共项目投资资金却越发捉襟见肘，于是迫使地方政府不得不参与到竞争性项目的建设中去。只有中央政府与地方政府划分职责范围，切实保障地方政府财权事权相匹配，才能避免其为了追求利益参与到竞争性项目建设中去。
（四）完善绩效评估和项目后评价机制。绩效评估是根据效率、能力、服务质量、公共责任和公众满意程度等方面的分析与判断，对政府部门管理过程中的投入、产出、中期成果和最终成果所反映的绩效进行评定。目前，我国对一些专项管理，如五年经济社会发展计划、政府投资等进行绩效评估是可行的，也是建立问责制的前提和条件。同时，还要进行政府投资项目后评价。这样，一方面有助于对政府投资的效果进行检验；另一方面也为政府投资项目管理的规范化提供了有力的制度保证。
［1］杨宏山.政府经济学.对外经济贸易大学出版社，2008.
［2］齐中英，朱彬.公共项目管理与评估.科学出版社、武汉出版社，2004.
