□文/陈相洁 李建阳 尚静云
农民专业合作社，作为一种农民专业合作经济组织，一头连着市场，一头连着农户，对农民致富、农村发展、农业进步都有着巨大的推动作用。2007年7月1日《中华人民共和国农民专业合作社法》正式实施，使农民专业合作社有法可依。本文所指农民专业合作社，根据《中华人民共和国农民专业合作社法》的定义，指在农村家庭承包经营基础之上，同类农产品的生产经营者或者同类农业生产经营服务的提供者、利用者，自愿联合、民主管理的互助性经济组织。
在政府和市场的双向引导下，眉山市东坡区的农民专业合作社不断探索，积极发展，但就从总体上来讲，合作社规模较小，发展速度相对缓慢。针对这种情况，对眉山市东坡区农民专业合作社进行了实地调查，对相关负责人进行了深度访谈，了解眉山市农民专业合作社的发展现状，找出阻碍农民专业合作社发展的因素，并对其发展提出对策和建议。以期促进其农业的发展，提高农民的收入，推动新农村的建设。（表1）
表1
一、发展现状
目前，眉山市东坡区登记注册的农民专业合作社有75家，注册资金2，777.935万元，成员总数487人。涉及领域，多为蔬菜类专业合作社。全区总计有蔬菜类合作社27个，水果类合作社16个，畜禽类合作社16个，水产类合作社11个，其他类5个。合作范围，大多数专业合作社采取同一个农经联社或者是村进行合作，部分是跨农经联社、跨村进行合作，极少数能够跨乡、跨镇进行合作。牵头主体，主要有专业能手、农民和基层干部三种类牵头主体。
二、存在的主要问题
通过与市区及乡镇相关部门领导的交流，与合作社负责人的深度访谈，与部分社员的一对一访谈，结合相关问卷调查，发现如下制约因素。
（一）农民认识不到位，带动效应不明显。由于受我国小农经济意识和小生产思想文化的影响，农户对兴办农民专业合作社心怀疑虑，对合作社的功能与作用知之甚少，因此合作意愿不充分。多数农民的思想还停留在依赖国家政府来改变自己的生存现状，参与意识淡薄，难以发挥合作社的应有功能，实现合作社的充分发展。尽管近两年农民专业合作社有了一定的发展，数量在2008年迅速增多，成立合作社资金规模在2009年逐渐扩大，但总体规模相比其他地区还较小。再者，合作社本身缺乏先进的生产技术、传播途径，需要优秀的专业人才，其组织机构不是十分严密，专业合作社提供的技术质量和数量不能够完全满足农户生产的需要，同时各合作社的辐射能力和覆盖范围比较少，因此连片带动效应还不是十分明显。
（二）融资困难，经济实力弱。融资渠道狭窄、资金短缺仍是制约农民合作社发展的瓶颈因素。农民专业合作社虽然已依法在工商部门注册成立，但它既不同于公司等企业法人，不具有企业法人的特征，也不同于从事非营利性经营活动的社会团体法人，而是属于自愿联合、民主管理的新型松散型市场经济组织。特别是借款主体的不确定性更是增加了金融机构的贷款风险，因此农民专业合作社的特殊法人地位难以获得金融机构认可，国家专门针对合作社信贷方面的相关政策文件也未出台，信贷服务更是无法发挥作用。
目前，东坡区一部分合作社正是属于松散型经营模式，除了收取数额很少的会费和接受单位捐助外，几乎没有任何经济来源，经济实力弱。加之缺乏配套的金融支持，合作社要开展更广泛的各种经营和服务活动较困难。在75家专业合作社中，注册资金1～10万元的有28家，注册资金1万元以下的有11家，占去合作社总数量52%的合作社资金少、力量弱，很难承担市场风险；在面对竞争者或收购商时，也难以有足够的力量保护农户利益不受损害。
（三）法人治理结构不完善。农民专业合作社法人治理结构不完善，实际上是一种责权不分的治理结构。相比于西方国家，我国农业产业化程度低、农户生产规模小，并且普遍存在着农民兼业现象。在农村阶层分化背景下出现的“农村精英”，凭借其拥有的资金、销售渠道、经营能力、社会关系等成为合作社的重要力量，因而，合作社的实际经营者大多为合作社的大股东或其代表。实施管理，作出决策，合作社“内部人控制”现象严重，所有者对经营者不能实施有效控制，理事会、监事会与社员代表大会三权制衡的治理机构形同虚设。多数合作社的经营与管理者是农民，其文化程度、经营管理能力、技术水平等相对较低。合作社成立以后，面对更大的市场，更多的机遇和挑战，法人治理结构的不完善，很难促使经营管理者进行角色转换，将关注点从私人利益转到合作社所有社员利益。
（四）内部监管制度缺乏。要确保内部控制制度切实执行、执行的效果良好、内部控制能随时适应新情况等，内部控制必须被监督。目前，东坡区农民专业合作社虽然有内部控制，但没有人认真地去考核检查执行的效果，无论制度多么先进、多么完备，在没有有效控制、考核的情况下，都很难发挥它的作用。为数不少的农民专业合作社没有设置内部审计机构，即使有内部审计机构的农民专业合作社，其职能也已严重弱化。虽然农民专业合作社很重视监督机制的建立，但是由于受实际情况的限制，如监事与理事会成员有某些私人关系等，使得监事在工作中能发挥多大作用存在疑问。
（五）成员结构层次单一。合作社中，除少数几户为专业能手带头，其余合作社成员均为普通种植户或养殖户，缺乏有合作理念、市场知识的牵头人，专业人才、农业技术和市场信息相当缺乏。此外，合作社产品多为初级产品，标准化、规范化生产程度低，产业层次低，科技含量不高，难以深度开发农产品的附加值。还有因为思想保守，合作社之间的信息交流甚少，供求信息渠道比较单一，影响了市场的进一步扩大。
三、发展建议
通过调查研究发现，造成眉山市东坡区农民专业合作社发展缓慢的主要原因在于资金的缺乏、农民意识的薄弱、内部管理的不善、政策的扶持力度不够等。对此笔者建议：
（一）加大财政扶持力度，积极提供信贷支持。解决资金问题，应以银行信贷为主，财政扶持为辅，政府做好引导工作。建议财政安排专项资金，用于扶持农民专业合作社开展信息、培训、农产品质量标准与认证、农业生产基础设施建设、市场营销和技术推广等服务，并视区财政增收情况逐年递增。各乡镇、街道财政每年也应安排一定资金用于扶持农民专业合作社发展。东坡区在工商、税务登记等方面提供高效快捷的服务。
与此同时，在政府的积极引导下，商业银行、政策性银行为农民专业合作社提供多渠道的资金支持和金融服务，对具有独立法人资格、实力强、资信好的农民专业合作社可以授予一定的信贷额度，向农民专业合作社发放贷款原则上执行贷款基准利率。农村信用社应采取多种信贷方式支持农民专业合作社发展，可直接向农民专业合作社发放贷款，也可向农民专业合作社中的农户、农业大户、个体工商户、龙头企业等不同对象发放贷款，其利率在农村信用社现执行利率基础上实行优惠。鼓励农民专业合作社入股市农业和中小企业担保公司，担保公司可按照合作社入股资金放大给予贷款担保。
（二）扩大合作社规模，增强规模效益。引导和采取措施对一定范围内一个行业的农民专业合作社的数量加以控制。如果数量过多，规模效益难以实现，如果一枝独秀，可能造成垄断，损害农民利益。目前，政府为了鼓励农民专业合作社发展没有对其注册资金下限进行限制，如果立法对合作社注册资金的下限进行适当限定，应该会有利于成立更具实力和规模的农民专业合作社。
（三）引进人才，完善制度，规范管理。应引进管理人才，可以借鉴公司制企业的治理机制，招聘专职管理人才。同时，完善落实各项制度章程。第一，制定完善透明的财务管理制度，并照章程办事，让合作社成员能实时了解资金流向，以免出现道德风险和信任危机；第二，将《农民专业合作社法》中规定的合作社成员的权利和义务作为合作社一项基本章程向社员公布。在调查中，90%的社员不知道《中华人民共和国农民专业合作社法》，难以明确其自身的权利与义务，不利于合作社的规范发展。
（四）加大宣传，解放思想。第一，抓典型，树模范。挑选效益好、一般社员从中得到实惠的合作社大力宣传表彰，并可以考虑给予一定的物质奖励，加强其示范引导作用；第二，成立农民专业合作社服务队，向农户宣传相关知识；第三，合理利用各种媒体，提高社会对农民专业合作社的认可，吸引更多的社会投资。
（五）加强项目支持。把农民专业合作社纳入标准化生产、农业产业化经营、农业技术开发和推广、农产品市场营销、扶贫开发、科技入户、一村一品、测土配方、农业循环经济等农业项目的申报实施主体，优先安排有关项目。具备条件的农民专业合作社，在争取国家基本建设投资、技术转让、技术改造、农业标准化示范等重大项目时，与国有企事业单位同等对待。
[1]段瑞娟.新农村建设中农业合作经济组织的发展思考[J].科技信息，2007.29.
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