□文/程 琳 芮 莎
对村镇银行发展中“三农”目标缺失的思考
□文/程 琳 芮 莎
村镇银行在我国已经有3年多的发展时间了，并且数量增长较快，尽管目前大多数村镇银行业务运行良好，但也出现了一些问题，其中之一就是与当初服务“三农”目标的偏离。本文首先描述村镇银行在偏离“三农”目标上的一些表现；其次是分析其中的原因；最后是笔者关于这个问题的一些思考。
村镇银行；目标；商业化；创新
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村镇银行是指经有关法律、法规批准，由境内外金融机构、境内非金融机构企业法人、境内自然人出资，在农村地区设立的银行业金融机构，主要为当地农民、农业和农村经济发展提供金融服务。2006年底以来，银监会陆续颁布了有关村镇银行的相关政策及实施细则，并期待这一设计能在解决农村金融网点覆盖率低、资金供给不足、竞争不充分等问题中有所作为，特别是能够解决长期以来农村弱势群体（农户、微型企业、个体业者）的贷款难问题。然而，从实际效果看，村镇银行在解决当地“三农”贷款难问题上还未能起到实质性作用，距离设立村镇银行的政策初衷尚有相当差距。
一、村镇银行发展中“三农”目标缺失的表现
（一）机构网点远离村镇。作为新型农村金融机构，村镇银行的目标就是要深入农村地区开展金融业务，满足农村地区的金融需求。目前成立的村镇银行其经营网点大多设立在各个地区的县域，只有极少数的村镇银行将营业网点设立在乡镇一级，已经远离了真正对金融业务有迫切需要的农村地区。各地区县级以下的村镇如果需要办理存贷款或其他金融业务仍然需要前往县城，这对于交通不发达的农村地区客户是一个无形中的制约。从安徽省已设立的十多家村镇银行来看，仅有长丰科源村镇银行将营业网点设立在当地的乡镇，并且在其后的经营中设立了中部省份村镇银行的第一家分支机构“水湖支行”。村镇银行将网点设立在县城地区，无形中已经开始脱离“村镇”的发展方向了。
（二）业务对象超越“三农”范围。村镇银行主要是为“农民、农业和农村经济发展提供金融服务”，国家设立村镇银行就是希望为“三农”发展提供帮助。村镇银行当前的业务经营不只是局限于传统的“三农”概念，而是根据自身的需要对其定义的范围进行了扩大，其贷款对象不仅仅是传统的农民和农村，还包括其他的农产品加工等相关企业，而恰恰是这些与“三农”关系不大的中小企业占据了村镇银行的很大一部分业务。以舒城正兴村镇银行为例，截至2010年上半年，银行提供县域贷款1，500万元，其中涉农贷款920万元，但其中真正对农户个人提供的贷款业务很少，几乎没有，基本上都是一些涉农的中小企业，有的甚至只是为农业生产提供生产资料的加工企业。此外，根据长丰科源村镇银行2008年和2009年的年度报表显示，2008年科源村镇银行农林牧渔行业的贷款只占47.06%，前十名的贷款客户均为企业，并且占据了贷款总额的36%，10位客户中有7位几乎与农业无关，到2009年这一情况有所改善。可以说，当地的企业得到了更多的金融支持，而那些原本难以取得贷款的农户仍然难以在村镇银行得到贷款，其金融需求的状况并没有因为村镇银行的设立而得到改善。
（三）经营管理违背服务“三农”原则。村镇银行存在的目的就是服务三农，促使农村经济的发展。而实际经营的情况恰恰相反，当前农村经济的发展反而促使了村镇银行的快速普及，而由于传统农业发展投资中的高风险存在，村镇银行的成立并没有惠及到最基本的农户，农村的资金需求状况并没有得到明显改善。银行从盈利性的角度出发，经营管理过程中仍然会更多地趋向于向风险较低的涉农中小企业提供服务，减少对风险较大的农业生产项目的投入，银行不会牺牲自身利益提供资金服务于三农。正兴村镇银行由舒城农村合作银行发起成立，舒城农合行占据了67.5%的股份，处于绝对控股地位，完全主导了正兴村镇银行的经营管理活动，银行主要业务定位于中小企业，虽然其中有涉农项目，但是并不涉及到风险较大的农业生产领域，有的仅仅打“擦边球”。同样，长风科源村镇银行从其2009年度报表显示，其主要客户仍然是以企业、组织为主，尤其是其报表显示不良贷款率为零，完全规避了一些有风险或者高风险的农业贷款项目。
二、村镇银行发展中“三农”目标缺失的成因
（一）政策法规不明晰。当前，我国针对村镇银行的相关政策法规并不多，最主要的就是《村镇银行管理暂行规定》。暂行规定中第五章第三十九条对村镇银行的经营业务要求是：“村镇银行在缴足存款准备金后，其可用资金应全部用于当地农村经济建设。村镇银行发放贷款应首先充分满足县域内农户、农业和农村经济发展的需要。确已满足当地农村资金需求的，其富余资金可投放当地其他产业、购买涉农债券或向其他金融机构融资。”从规定中可以看出，国家对村镇银行的业务经营并没有严格的限定，而仅仅是一个宽泛和大概的规定。“资金用于农村经济建设”，“满足县域内农户、农业和农村经济发展的需要”，这些宽松的界定没有明确而清晰的解释，无形中给了村镇银行扩大业务经营范围的理由，只要是能够促进农村经济建设的项目都可以接受。银行为了自身发展需要，自然会将业务对象发展到了三农之外的相关行业，避开一些高风险的农业项目。
（二）业务创新不足。村镇银行作为新型的农村金融机构，从其业务种类而言目前大多数仍局限于传统的银行存贷款业务，没有太多的适合三农发展需要的业务种类，村镇银行与其他普通商业银行相比，唯一的优势在于更简便地办理业务手续。由于农村经济发展中，最急需资金的是那些风险较高的农业项目和个体农户，单靠传统的银行业务，不可能降低这些贷款项目所存在的风险，这使得银行从风险控制上就排除了这些项目实现的可能。村镇银行对于农业、农民、农村发展中所出现的经营风险并没有采取针对性的业务开发，降低其中存在的风险，没有真正适合农民自身和农村经济的融资模式。现有的业务模式基本上不能适应当前农户和农村的发展需要，银行没有合适的“产品”来满足客户。
（三）商业化运作经营管理。村镇银行从设立之初就是一个独立的法人，拥有完整的公司治理结构，自主经营，自负盈亏。它虽然应国家促进三农发展的需要产生，但是仍然是商业银行的一种。商业化经营的主要目标是实现盈利，村镇银行如果在经营中无法实现正常盈利就会使得银行面临破产倒闭。因此，村镇银行在经营过程中就会自然地选择那些低风险、高利润的项目，而作为高风险、低收益的农业、低收入的农民和欠发达的农村，反而不会受到村镇银行的欢迎。三农业务的开展不但无益于村镇银行的发展，反而会加重村镇银行的资金负担，在缺少风险补偿机制和相关政策补贴的情况下，村镇银行自然不会轻易涉险，这也就使得村镇银行无法实现向服务“三农”目标的回归。
（四）农村市场地域限制。《暂行规定》中第八章第五十九条指出：“农村地区，是指中西部、东北和海南省县（市）及县（市）以下地区，以及其他省（区、市）的国定贫困县和省定贫困县及县以下地区。”文件中也并没有明确村镇银行的设立地点是在县级还是乡镇一级，但是在目前我国农村经济尚不发达的情况下，村镇银行将网点设立在乡镇一级就会受到一定的地域限制，乡镇一级不论从存款客户还是从贷款客户来说，都是比较少的，同时也限制了其向周边村镇的辐射，不利于村镇银行的可持续发展。乡镇一级可以说不论是在客户资源还是基础设施上都是无法与县城相比的，村镇银行为了自身的生存和发展自然会选择经济比较发达的县城。县城经济比较发达，一方面便于吸收存款资金，满足银行的融资要求；另一方面远离村镇，村镇银行宣传不足，农户不清楚情况，也会无形中避开一些高风险农业贷款的申请。
三、关于村镇银行发展中“三农”目标缺失的思考
（一）完善政策法规，支持和引导村镇银行发展。激励健全村镇银行的相关法律法规，明确村镇银行的职责和职能。在明确服务“三农”的政策前提之下，对“三农”所覆盖的范围加以明确的解释，而不是由银行自身来对这些政策给予自身的解释。为保证政策的顺利实施，就需要金融监管部门和政府机关进行严格的监督管理，确保村镇银行的资金流向正确的领域。同时对村镇银行投资高风险的“三农”领域，政府可以给予一定的政策支持和财政补贴，提高其积极性。政府一方面要对违规行为给予处罚；另一方面要对积极完成目标的银行给予奖励和补贴，建立一套完善的激励约束机制。
（二）创新业务品种，解决村镇银行的后顾之忧。创新是企业发展的源泉，村镇银行作为一个新型的金融机构，只有通过创新才能走出自身的发展道路。贷款业务是银行的主要收入来源，“三农”是村镇银行提供服务的主要对象，如何解决对农贷款的高风险问题，就需要业务上的创新，建立适合农户和农村的贷款模式。可以适当地扩大抵押、担保的方式，引入一些保险公司进入农村金融市场提供一些保险服务，降低农业生产的风险，建立合理有效的风险补偿机制。长丰科源村镇银行就在创新产品上做了有益探索，率先开办林权抵押，与国元农业保险公司合作的“草莓种植小额信贷组合保险”业务在全国尚属首家，开发小企业创业贷款服务品牌等，不仅在县域金融市场扩大了知名度，也受到了省、市、县政府的关注与肯定。各个村镇银行之间也要加强联系和交流，尤其是业务上的沟通，相互学习发展经验，这样也可以免去一些经营过程中的问题，更好地实现服务目标。
（三）加强监管，防止村镇银行不村镇。一方面在农村地区，尤其是在欠发达地区开展金融业务，为农民提供金融服务存在成本高、利润低、风险大的问题，当年各大商业银行就是因为不看好农村市场而退出农村地区的；另一方面商业化运作使村镇银行极易脱离“三农”，追求股东利益的最大化。金融资本和产业资本等非农资本的逐利本性，并不能保障农村的金融利润回流农村。因而，必须针对村镇银行发展中出现的“三农”目标缺失的问题，不断完善村镇银行的制度设计，给实现设立村镇银行的政策初衷以制度保证。在此前提下，还需要加强监管，防止和修正村镇银行的非农化趋势，以保证村镇银行将绝大部分的资金用于农村地区，保障辖区内的农户和农村企业优先享有村镇银行服务的权利。
（作者单位：安徽大学经济学院）
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