□文/段瑞君
20世纪初，拉美国家城市化发展还很缓慢，城市（2万人以上）人口超过10%的国家只有阿根廷、智利、乌拉圭和古巴，20世纪二十年代拉美国家开始了城市化进程，到1950年拉美国家城市化率已经超过40%，20世纪五十年代之后，城市化进程开始加速。1950～1975年，每年城市人口增长率为4.14%，同期欧洲国家为1.86%，美国为1.98%。1975～2000年，拉美国家的城市人口增长率为2.76%，同期欧洲国家为0.68%，美国为1.32%。1950～2000年，拉美国家的城市人口增长了5倍，从7，000万增加到3.93亿，2003年拉美国家的城市化率达到76.8%，城市化率已经超过欧洲国家，并且接近美国水平，预计2025年，拉美国家的城市化水平将达到85%。虽然拉美国家具有较高的城市化水平，但拉美国家的城市化是与经济发展水平相脱节的，表现为“过度城市化”。在城市化过程中也出现了城市人口急剧膨胀，首位城市畸形发展，以及城市中的贫困失业等问题。本文通过对拉美国家城市化过程中问题的研究，力求为我国的城市化建设提供一定的参考价值。
一、拉美国家城市化的教训
（一）城市化与工业化发展相脱节。在拉美国家的城市化进程中，工业化对城市化的促进作用并不像欧美发达国家那样同步推进，而是非常有限。例如，1940～1950年巴西平均城市化率为48%，同期工业部门就业比例为12.5%；1950～1960年巴西城市化率几乎每年增加6%，而工业部门就业增长仅为2.8%；1960年巴西、阿根廷、墨西哥、智利的城市人口比例分别为56%、74%、51%、68%，工业部门的就业比例为15%、36%、20%、20%；进入八十年代和九十年代，上述四个国家的城市化率都已经达到70%和80%以上的水平，而工业部门的就业比例仍然维持在20%和30%左右，拉美其他国家同样也出现了类似的现象。可见，拉美国家的工业化对城市化的促进非常有限。（表1）
表1 拉美四国的城市人口比例和工业就业比例
拉美国家之所以出现高度城市化进程，主要原因并不是工业化的推进，而在于拉美国家的土地政策。拉美国家独立之后，实行私人所有制的土地急剧扩大，在20世纪初的墨西哥，95%的农民无地可种，而不到200个的大庄园主却拥有全国1/4的土地。在厄瓜多尔，1954年拥有100公顷以上土地的农场（占全国农场的2.2%）控制了64.4%的土地，而为数众多的小农场（占73.1%）仅拥有农场用地的7.2%。1973年哥斯达黎加承租农场仅占5%，但是，拥有500公顷土地以上的农场（占总数的1%）占用了农产用地的40%。就整个拉美地区而言，在第一次世界大战前后，约占农户1.5%的大地主，拥有全部耕地面积的50%以上。正是由于不公正的土地分配政策，使无地农户、无业贫民的数量不断增加，在1950～1975年期间，拉美国家有4，000万农村人口（相当于同期农村人口自然增长总量的一半）流入城市谋生。
（二）首位城市的过度膨胀。1950～1980年拉美国家经历了城市化的加速期，百万人口的大城市由7个增加到48个，某些拉美国家的首位城市也发展到超级程度，墨西哥城的人口达到1，400万，成为世界城市人口最多的城市，巴西的圣保罗、阿根廷的布宜诺斯艾利斯在八十年代人口也超过了1，000万。从表2可以看到，一些拉美国家的首位城市占总人口和城市人口的比例都非常高，1970～1990年布宜诺斯艾利斯、利马、圣地亚哥占总人口的比例都在40%左右，其他城市也在20%～30%。一些拉美国家的首位城市指数也非常高，1970年阿根廷首都布宜诺斯艾利斯为4.03，海地首都太子港为4.12，墨西哥城为3.10，巴拿马城为3.96，巴拉圭首都亚松森为6.01，秘鲁首都利马为5.32，乌拉圭首都蒙得维的亚为8.38，1980～1985年这些国家的首位城市指数虽然有所下降，但是都远远高于正常范围。（表2）
拉美国家首位城市的过度膨胀存在很多问题。首先，由于大量的人口涌入城市，正规部门就业机会有限，造成大量失业人口，大量新移民在非正规部门就业，其平均收入甚至低于贫困线；其次，政府无力提供基本的生活与服务设施，导致贫困人口增加；第三，首位城市环境恶化问题严重，空气污染严重，工业废水废气不经处理排入河流，严重威胁着人们的健康；第四，城市交通拥挤问题严重，由于首位城市中集中着大量的机动车辆，如智利的圣地亚哥高出全国平均水平70%，造成道路拥挤和堵塞日益突出；第五，犯罪猖獗，社会治安令人担忧。由于失业和贫困，一些人专门靠犯罪谋生，因为对于他们来说，“要么靠暴力或犯罪手段活下去，要么就饿死”。
表2 首位城市占总人口的比例1950～1990
（三）拉美国家的逆城市化。20世纪八十年代之后，与欧美发达国家有些类似，拉美国家也经历了“逆城市化”现象，许多大城市的人口也开始向城市外围迁移，大城市的移民人数开始减少，首位城市占总人口的比重下降，并且中小城市人口的增长速度快于大城市。学者研究发现，1980年与1970年相比，14个拉美国家中有12个国家首位城市指数有所下降，其中巴拉圭的亚松森首位城市指数变化最大，由6.01下降到3.48。从表2我们也可以看到，1990年与1970年相比，布宜诺斯艾利斯、墨西哥城、圣地亚哥等八个首位城市中有七个占总人口的比例有所下降。1964～1973年波哥达的人口增长率高出中小城市20%，但是1973～1985年，却比中小城市低15%。六十年代圣地亚哥人口增长的一半来自移民，1982～1992年仅仅占到15%。1985～1990年墨西哥城的迁出人口达到30万。
虽然拉美发展中国家在八十年代与欧美发达国家一样经历了“逆城市化”现象，但是两者存在本质的不同。欧美国家的“逆城市化”主要在于产业结构的正常调整，而拉美国家的“逆城市化”则是由于大城市房屋价格的上升、贫困人口实际收入的下降和当时政府的政策有关。在七十年代后期，拉美国家大城市的房屋价格普遍上升，例如波哥达每平方米房价在50～100美元之间，而郊区的房价仅5～10美元。在此期间贫困人口的实际收入却在下降，圣保罗产业工人的实际收入1986年与1970年相比，下降了15.9%，由于贫困人口在大城市难以生存，被迫向城市外围迁移。另一方面，随着城市流动人口的增加，棚户区和贫民窟面积不断扩大。例如，巴西的圣保罗，居住在贫民窟的城市人口比例1987年为9%，1993年上升到19%，一些大城市（如墨西哥城、里约热内卢、加拉加斯、利马等）都被大片贫民窟包围，政府为了根除大城市中的贫民窟，强迫穷人向城市外围迁移。可见，拉美国家的“逆城市化”并不是经济正常发展的结果，而是经济扭曲的产物。
二、对我国城市化建设的启示
（一）城市化要与工业化发展相协调。从拉美国家城市化的教训我们可以看到，城市化进程要与工业化发展相协调，这也是一条符合经济规律的健康城市化道路。改革开放以后是我国城市化的快速发展阶段，城市化水平从1978年的17.86%提高到2003年的40.53%，平均每年增长0.91%，其中，1995～2003年平均每年增长1.44%，远远高于改革开放前的平均每年增长0.23%的水平。由于评价标准不同，对于我国城市化与工业化比较是“过高”或“过低”还有争论，但是不可否认，目前很多地方都存在人为城市化现象，忽视城市化发展的基本规律，依靠行政力量强制推行城市化，例如一些地方政府制定了每年城市化率提高1.5%～1.9%的城市化目标。还有一些城市大幅度扩大城区面积，甚至强迫农民迁入城市。这种不顾经济发展现状，一味追求政绩的人为城市化现象，是与经济发展规律相脱节的，有必要采取措施防治这种现象的蔓延。
（二）城乡统筹，协调发展。拉美国家的高度城市化主要在于不公正的土地政策，使大量的失地农民流入城市，造成了一种“虚假城市化”现象。目前，在我国的城市化建设中，也存在一些类似的问题，许多地方大搞开发区，形成了席卷全国的“开发区热”，而1984～2003年间设立的7，000多个开发区中形成规模效益的开发区只有100多个，仅占1%多，大批失地农民流入城市，转化为城市流民。中国耕地面积锐减，“十五”期间中国耕地面积减少9，240万亩，2007年末中国耕地面积为18.27亿亩，以至于政府工作报告中都在强调到2010年末全国耕地面积要守住18亿亩的红线。中国的人均耕地面积仅有1.4亩，是世界平均水平的40%，许多地方的农民已是无地可种。可见，在当前中国的城市化建设，很大程度上是以耕地面积减少和大量失地和无地农民涌入城市为代价的。因此，在城市化进程中，有必要对城乡进行统筹规划，防止耕地面积进一步减少和对农民的利益进行合理的保护。
（三）防止大城市的畸形发展。拉美国家在城市化进程中，一些大城市（尤其是首位城市）过度膨胀，由此产生了基础设施和公共服务不足、交通拥堵、环境质量恶化、失业贫困等所谓的“城市病”，不仅对城市的进一步发展，甚至对整个国家经济都产生了许多负面影响。近年来，我国许多地方盲目扩大城市规模，甚至有的地方搞城市大跃进，造成许多大城市过度膨胀。北京、上海、天津已经成为人口过千万的城市，一些省会城市的人口也接近千万，许多大城市普遍存在交通堵塞、居住拥挤、居住环境质量变差、绿地面积减少等类似拉美国家首位城市的现象。因此，对于大城市的发展有必要进行重新规划，防止重蹈拉美国家的覆辙。目前，北京为了克服“城市病”，在“十一五”规划中，鼓励人口向新区迁移。上海为了缓解土地资源、城市交通、就业保障的压力，也把郊区作为未来发展的主战场。
（四）建立相应的城市保障体系。在拉美国家的许多大城市里存在数量众多的棚户区和贫民窟，造成了“贫民窟包围城市”景观，一些拉美国家不是提供基本的生活和公共服务，而是采取了消除贫民窟计划，迫使贫困人口迁到城市外围，这也成为八十年代之后拉美国家“逆城市化”的重要原因。目前，我国城市流动人口的总数约为1.8亿，在许多大城市都存在几十万到几百万不等的流动人口，例如，2003年北京的流动人口为409.5万，上海、广州也与北京类似。城市中流动人口的大量存在，使城市边缘地带出现了大批的“棚户区”，这里不仅居住和卫生条件恶劣，也是犯罪的多发地带。对于这些边缘地带，政府不应该像拉美国家那样进行大规模的整治和清理，而是要对流动人口进行合理的引导和调控，建造廉租房，提供基本的社会保障，这样才能有利于我国和谐社会的发展。
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