□文/王素英

（新疆交通建设管理局 新疆·乌鲁木齐）

一、引言

2012年4月，交通运输部印发《关于鼓励和引导民间资本投资公路水路交通运输领域的实施意见》明确指出：引进民间资本全面参与基础设施的养护、运营和管理；进一步健全与民间投资主体的沟通联系机制，健全投资政策信息发布制度，完善中介服务体系，同时进一步规范涉企收费行为；加强监督，督促民间资本投资主体严格遵守法律、法规，依法经营。在投资领域、投资重点、投资服务体系和投资管理等四个方面进行了优化，从而为民间资本投资公路水路交通运输领域提供了切实可行的制度依据。

新疆维吾尔自治区交通厅早在2010年就已经对新疆高速公路项目建设拟引入民间资本进行筹划，拟将伊宁——墩麻扎、三岔口——莎车、麦盖提——喀什等一批“十二五”新开工高速公路项目采取招商引资，并积极筹备吸引民间资本以BOT模式参与其建设。

如何贯彻落实交通运输部《关于鼓励和引导民间资本投资公路水路交通运输领域的实施意见》，如何引进民间资本，并且使民间资本获得投资收益和社会效益的协调发展，这对于新疆高速公路建设是一种新的尝试。

新疆高速公路建设中以BOT模式吸引民间资本具有一定的可行性，对于吸引民间资本、弥补资金缺口、规避投资风险、实现投资与社会效益等方面具有一定的现实意义。

二、机制

BOT模式，是私人资本参与基础设施建设，向社会提供公共服务的一种特殊的投资方式；是针对政府设立的基建项目（道路、桥梁），向私人公司招标，中标公司拥有政府给予的投资、建设、经营特许权利，在约定的建设、经营期满后，再将项目返还给政府的一种集建设（Build）、经营（Operate）和转让（Transfer）为一体的公共工程特许权模式。

BOT模式是以项目建设、经营的特许权协议为融资基础，由项目公司为项目的投资者、经营者安排融资、承担风险、开发建设项目，在特许权协议期限内，通过经营项目获得利润，并在到期后将项目移交给政府的一种项目融资方式。具有项目导向、有限追索、风险分担、表外负债等特征。

BOT模式涉及到主办单位、承办单位、合伙人、投资人、设备供应商、项目用户、设计和承保公司、官方保险机构及托管人等多个主体。BOT的融资结构由项目投资结构、项目资金结构、项目融资结构和项目信用保证结构组成。项目投资结构主要由项目经营单位的股本构成；项目的资金结构或项目的融资结构主要由高级债务（银团贷款及附属配套资金）构成；项目的信用结构主要由项目风险担保、“交钥匙”工程承包合同、工程履约担保、项目保险单、市场风险担保及政府特许权协议构成。

BOT模式最大限度地将项目中所有的风险分担给予项目有关的主体，项目的完工风险由承担项目的设备供应商、设计和承包公司承担、项目的资金使用由政府提供风险担保和利息贴补、项目的经营风险、市场风险由项目的承办方承担、项目所在地政府提供特许权协议。特许权协议是规避项目所有风险的最主要支撑点。

新疆能够吸引民间资本进入高速公路项目建设，必须由自治区政府出具特许权协议，自治区交通厅通过财政担保、政策补助、土地补贴等方式减轻民间资本投资成本，出让资源建设、公路建设收费权或以固定收费标准，差价由政府补贴的方式规避高速公路投资成本与投资收益期望相差太多所引起的投资风险。

三、借鉴

2012年3月2日，山西省政府成立高速公路筹融资小组，并正式挂牌成立了山西省交通开发建设投资集团有限公司，山西省国资委与山西省交通运输厅推动7家省属煤炭企业共同为山西高速公路建设投融资。2012年5月，山西省交通厅宣称，“为确保在建高速公路顺利完工，决定由省属的焦煤集团、同煤集团等七大煤炭集团每家注资15亿元，组建6家交通子公司，由省交通厅代建代管，购买在建或新建高速公路项目，以7家煤炭集团共同出资的105亿元，加上国家财政预拨给山西交通厅的100亿元，共205亿元做资本金贷款，届时可解决资金600亿元”。

山西省利用BOT模式解决高速公路建设中资金缺口问题，有其独到的特点，一是只利用本地企业，而不是普遍采取的引进外来投资者的办法；二是只引进国有企业资本，而不是引进私人资本；三是只针对全省的新建高速公路，而不是针对一条高速公路；四是只是一方主导，另一方顺从，而不是双方自愿。

广深高速公路建设BOT模式取得了一定的成效，广深高速公路由广东省公路建设公司（甲方）与香港合和中国发展（高速公路）有限责任公司（乙方）合作，共同成立广深珠高速公路有限公司投资兴建及经营管理。项目总投资13.4亿美元和7.04亿人民币，其中由香港合和中国发展（高速公路）有限责任公司提供注册资金0.9亿美元及提供股东贷款4.5亿美元，国际融资银团提供项目抵押贷款8亿美元，以香港合和中国发展（高速公路）有限责任公司为第一借款人，以同等条件转贷给广深珠高速公路有限公司，国内银行提供用于支付征地拆迁费贷款人民币7.04亿元。从1997年开通运营至今，其路费总收入超过350亿元，是初始投资122.17亿元的两倍多，合同签订的收费时间才刚刚过半。

广深高速公路建设中，广东省政府出具特许权协议，广东省交通厅、财政厅等部门为此项目提供利息贴补等政策，并承担了高速公路收费与投资收益无法实现的风险。

四川交通厅积极探索并坚持走“多个积极性、多元主体、多种方式”的交通运输创新发展道路，形成了政府主导、统一规划、分级负责、盛世互动、部门联动、多元主体、市场运作的交通建设新格局。截至2011年，四川省利用BOT方式招商引资的高速公路共计24条，总投资1，846亿元。以BOT方式的投资主体既有国有企业，也有民营企业；既有省外投资商，又有省内大企业；既有高速公路建设管理经验丰富的建筑类企业，又有筹融资能力极强的上市公司，四川高速公路多元化投资建设格局基本建立，形成了政府投资与社会投资并重，BOT、股份制等多种市场运作方式相结合的多元化投资模式，加快了四川高速公路建设的速度，解决了四川高速公路资金短缺的困难。

由于，国务院2010年出台的“新36条”在鼓励民间资本进入金融、交通、医疗、教育等领域的细则不完善，许多细节难以落实，所以，我国在采取BOT模式引进民间资本投资高速公路建设中出现了超时收费、收费过高；个别路段还通过转让经营权、变更法人、追加项目延长路桥收费期限；还有一些高速公路建设为吸引民间资本在签订投资合约时就存在着利益分配格局的弊端等现象。

四、结论

取得成功经验的广深高速公路BOT模式，正在尝试建设的山西高速公路BOT模式以及政府投资与社会投资并重的多元化投资建设的四川高速公路BOT模式，都为新疆高速公路建设引入民间资本所采取的BOT模式提供了丰富的经验。

新疆交通厅应该积极利用国家引入民间资本投资公路水路交通运输领域的政策和措施，利用全国支援新疆实现跨越式发展的极好时机，借助广东省等援疆省市的成功经验和财力，实现BOT模式吸引民间资本投资高速公路建设的目标，解决新疆高速公路资金缺口大、融资难等问题。

针对新疆的高速公路建设标准高、里程长、投资大、交通量小、收费低（比全国低近50%）的特点，如何妥善处理民间资本追逐高额投资收益与高速公路收费低或不收费的矛盾，成为能否成功吸引民间资本投资高速公路的关键利益环节，自治区政府、交通厅等相关部门，必须妥善处理好以上关系，才能真正实现民间资本投资新疆高速公路的建设目标。

[1]山西煤企业投资高速公路.中国青年报，2012.6.5.

[2]民间资本投入缓解交通建设资金紧缺.中新网，2012.5.26.

[3]收费公路总体负债64%鼓励民间资本参与.国际金融报，2012.3.23.