□文/高妍妍 王肖蓉 王 聪

（1.燕山大学 河北·秦皇岛；2.河北工业大学廊坊分校 河北·廊坊）

近年来，蓬勃兴起的小城镇正成为中国农村经济快速增长的新特征。随着对小城镇问题研究和认识的不断深入，国家陆续出台了一系列有利于小城镇发展的政策措施。然而，目前，小城镇规模偏小，小城镇的电力、交通、供水、住宅、餐饮以及商业服务、社区服务等的发展不充分，再加之农民居住较分散，不集中，使得小城镇对农村人口和劳动力的吸纳能力较弱；小城镇对乡镇企业的集中度较低，发展缓慢；小城镇重复建设严重，各地都只从小局部考虑，视野不宽眼光不远，浪费了大量人力、物力和财力，也浪费了耕地；城乡隔离的户籍制度，我国长期实行的以商品粮供应为标准来划分农业人口和非农业人口的城乡二元户籍制度，造成了农村工业化、非农化与城市化、实际职业与户口身份登－记脱节，严重阻碍农村富余劳动力流入小城镇；建设资金不足等等问题。

一、新乐市小城镇建设发展状况

新乐市全市辖8镇3乡1个街道办事处，即：承安镇、邯邰镇、马头铺镇、东王镇、杜固镇、正莫镇、大岳镇、化皮镇、协神乡、木村乡、彭家庄乡、长寿街道办事处。160个行政村，总人口46万，面积525平方公里。面积超过40平方千米的镇只有4个，其余小镇的面积全都在20～30平方千米之间，而且，人口不到3万的小城镇就有7个，是名副其实的小镇了。不仅如此，而且各个小镇镇区面积更小，并且和农村区域相互交错，混淆不清。镇区居民还不到镇内总人口的1/10，还有，各个镇的基础设施建设严重滞后等等一系列问题。由此可以看出，新乐市小城镇不仅从地域还是从镇区居民的数量，还是从其他方面来说，都有待完善发展。

二、新乐市小城镇建设中存在的问题

（一）财政收入规模小，持续动力缺乏。财政收入是小城镇经济发展水平的重要体现，而新乐市小城镇的财政收入普遍存在着规模较小的问题，如表1所示。（表1）通过对比可以看出，新乐市小城镇财政收入总体来说与发达地区还有较大差距，而财政收入水平的高低直接影响着小城镇发展的现实状况以及将来的发展水平，提高小城镇的财政收入水平是新乐市小城镇建设和发展的一项重要任务。

表1 小城镇财政收入对比

（二）基础设施落后，公共产品缺乏。新乐市小城镇基础设施建设和社会文化副业发展滞后，道路、路灯、供水、排水、通讯等公用设施不健全，绿化、环保、文化、体育、交通等问题比较突出。小城镇道路普遍坑坑洼洼，沿过境公路发展起来的居多，除过境公路在城区穿过段外，道路铺装率很低；除县城建有日供水能力4万吨的自来水厂两座以外，新乐市各个小城镇没有自来水厂，直接以地下水为饮用水；下水道设施很差，雨季时污水满街流；除县城以外，其他村镇没路灯，一到晚上就黑灯瞎火的；文化娱乐设施非常单调。

（三）规划缺乏科学性，特色不明显。虽然新乐市每个小城镇都有一个总体规划，但有些总体规划质量不高，缺乏科学性。同时，除总体规划外，没有控制性详细规划以及土地利用、环境保护、基础设施建设等专业规划与之配套，缺乏规划的完整性、连续性和可操作性。因此，在小城镇建设过程中缺乏充分的规划依据。这表现在三个方面：一是布局不尽合理；二是发展规划滞后；三是小城镇建筑规划缺乏民俗特色。新乐市小城镇建设中，忽视了自身特色，不顾客观条件和发展需求，特别是在小城镇建设中忽视民俗文化传统和地域特色的现象非常突出。

（四）发育程度低，规模偏小。当前，新乐市小城镇的规模普遍偏小，严重制约了小城镇的健康发展。由于我国的小城镇建设起步较晚，对于小城镇建设的一系列政策措施和建设方法理念等还没有突出的认识。因此，新乐市的小城镇建设也处于初步阶段。经调查，新乐市小城镇的非农人口相对较少，如表2所示。（表2）新乐市小城镇非农人口比例较低，从而导致镇区面积偏小，发育程度还属于初级阶段。小城镇的规模必然造成发展空间和辐射区域狭小，使得新乐市的城镇经济难以繁荣起来，城镇功能的发挥也受到极大影响，导致小城镇发展后劲严重不足，并且不利于集中有限财力加快农村城镇化建设的步伐。小城镇规模小，对资源的集聚能力小，不仅难以把周边的资源吸引过来，对镇域经济也无法起到辐射作用。

表2 新乐市小城镇人口分布

（五）管理滞后，政策体系不配套。新乐市小城镇的管理水平普遍较低，主要表现在：一是管理制度不健全，管理机制不能适应城镇对周边的扩散效应。二是管理手段落后，尚未形成有效的小城镇管理运行系统。三是人员膨胀，机构臃肿。据新乐市有关方面调查，现在好多的乡镇入不敷出，经济拮据，因此没有正常、稳定的财政收入做支撑，维护乡镇政府的正常运转、行使公正的政府职能变得越来越困难，严重影响了乡镇政府在小城镇规划与建设方面能力的发挥。四是促进小城镇发展的政策不够完善。这主要体现在河北省小城镇户籍制度、社会保障制度、农村土地流转制度等尚未完善，等等。

三、新乐市小城镇建设建议

（一）完善财政监管体制，多渠道筹集建设资金。资金是小城镇建设中一种不可缺少的要素。要加快新乐市小城建设的步伐，必须加大改革力度，采取切实可行的措施，多渠道、多形式、多元化筹集资金。要加强新乐市城镇财税管理，筹集更多的小城镇建设资金。积极应用好市场化的手段多渠道筹集城镇建设资金，引进新乐市大企业如河北新化、华宝塑机、奥星药业等进入城镇建设和管理领域，鼓励各种社会资本投资城镇基础设施建设，通过市场融资扩大建设资金筹集渠道。此外，还应打破行业、区域和所有制的界限，允许单位和个人以股份制、租赁制和合资经营等形式，开发小城镇。并且，完善新乐市和域内乡镇的财政监管机制，建立有效的资金运行监控机制。此外，新乐市市级财政部门应设立相应机构，对小城镇建设资金的日常运行建立动态监控机制，对大额资金的波动实行预警制，要有控制风险的反馈机制。市级财政部门要密切注视资金的波动情况，进行分析和研究，发现问题及时采取对策和措施，要把报表作为检查工作的一项重要依据，有效监督财政资金在新乐市小城镇建设中的运营，以确保合理使用建设资金。

（二）完善城镇基础设施建设，提升城镇服务职能。针对新乐市小城镇中基础设施较差的情况，如道路坑坑洼洼、铺装率低，排水系统不畅，车站、垃圾处理系统不完善等问题，应加大对城镇这些基础设施建设的投资力度，在域内各城镇进行修补公路、硬化巷道、栽植绿化美化树木。同时，在市里没有路灯的乡镇，安装路灯，完善提供城镇照明设施。为加强环境管理，应增加各城镇的垃圾箱数目。除此之外，还应增加汽车站的数量，满足镇内居民的需求等等。总之，应加强新乐市各镇的基础设施建设，完善小城镇建设。

（三）科学规划统筹发展。在新乐市委市政府的领导下，有关部门应积极稳妥地进行县域乡镇行政区划调整，为新乐市小城镇集约发展创造条件。坚持新乐市小城镇全面统筹规划和合理布局。市内小城镇规划应突出比较优势，突出自身特色，防止雷同、千镇一面。因地制宜，培育产业特色。小城镇特色产业是小城镇经济发展的重要支柱，应在城镇体系规划指导下根据新乐市各小城镇区位优势、资源条件、小城镇不同类型，因地制宜，构筑与城镇化相适应的经济产业结构，培养符合区域经济特色的优势产业，并找准经济发展和小城镇建设的结合点，实现经济发展和城镇建设相互协调、双向带动，只有科学规划、统筹发展，才能把握新乐市小城镇建设的正确方向，促进新乐市小城镇健康发展。

（四）放宽政策，提升城镇质量，壮大城镇规模。要遵循城镇化发展规律，各有关部门要按照“统一规划，合理布局，因地制宜，各具特色，保护耕地，优化环境，综合开发，配套建设”的原则，抓紧编制新乐市统一协调的小城镇发展规划。在遵循国家政策的前提下，放宽新乐市具体政策，深化改革，积极促进农村农业人口向城镇非农人口转变，逐步实现城乡户籍的一体化管理，壮大城镇镇区规模。此外，在注重城镇规模扩大的同时，也不能忽视市内小城镇质量的提高，促进新乐市小城镇均衡发展。

（五）转变小城镇政府职能，加强政策透明度。作为基层的行政组织，新乐市小城镇政府的政府职能涉及到所辖区域内农业、工业、商业、金融、文化教育、医疗卫生等社会政治、经济生活的方方面面，因而政府行为方式的优劣、管理水平的高低、职能结构是否合理等直接影响着新乐市小城镇建设成果的优劣，影响着新乐市人民的生活。因此，新乐市必须逐步改革和完善小城镇政府职能，从单纯的官僚式管理转变成平等的服务型管理，从而形成一种全新的管理方式，促进小城镇健康发展。新乐市还应完善小城镇建设体系，制定出相对合理即符合新乐市地域和民俗特点的小城镇建设策略，并且通过各种宣传渠道，加大政策透明度。■