郭向伟 陈皓
[提要] 国库集中支付制度是我国财政国库管理制度改革的重要内容之一。本文通过分析国库集中支付制度给高校财务管理带来的积极影响和存在的问题，提出完善高校国库集中支付制度的建议。
关键词：国库集中支付制度；高校；财务管理
本文为《河北省高等教育财务管理专项研究计划》课题（课题编号：CWZX201124）
中图分类号：F23 文献标识码：A
收录日期：2012年9月17日
国库集中支付制度是一种以国库单一账户体系为基础，所有财政收入都通过国库单一账户缴入国库，所有财政支出都通过该账户体系，以财政直接支付和财政授权支付的方式，将资金支付到收款人或用款单位的现代管理制度，其最终目标是最大限度地减少财政资金的库外沉淀和闲置浪费现象。对高校财政性资金实行国库集中支付制度，可以从根本上克服传统财政性资金运作方式的弊端，简化财政资金拨付、周转环节，有效避免截留、挤占、挪用资金的不良现象；促使资金的运作更加公开、透明、规范，实现财政资金的事前、事中、事后全过程监督，强化了财政资金的监管，从源头上预防和遏制了腐败；在国库集中支付制度下，高校的每一笔支出，都需要经过用款计划的申请、计划的批复，从而提升了高校预算编制水平，减少预算执行中的随意性。但是，国库集中支付制度也给高校的财务管理工作带来资金支配权下降、应付紧急状况的资金保障能力不足、促进高校建设发展的融资能力削弱、资金及时支付能力下降等一些实际问题。因此，进一步深入研究分析国库集中支付制度改革对高校财务管理带来的积极作用和问题，并提出可行的对策建议，有助于克服国库集中支付制度在运行机制、预算管理、支付方式、科目设置、信息系统等方面存在的问题，促进国库集中支付制度的完善，同时创新高校财务管理制度，切实改善和提高高校财务管理水平。
一、国库集中支付制度对高校财务管理的积极影响
（一）有效防止对财政资金的挤占、挪用和截留，防止腐败现象发生。实行国库集中支付制度后，财政资金的分配、管理权限及操作程序都有严格的制度规定。财政资金从筹集到使用，都处于财政部门的有效监督和管理之下，实现了财政部门对学校每笔财政资金流向和流量的全程监控，提高了财政资金运转的透明度，解决了过去财政资金层层拨付、环节多、资金分散、滞留的问题。国库集中支付后，由于资金不拨付到单位的账户，支付之前资金全部保留在国库单一账户上，避免了资金在学校账户滞留，高校挤占、截留和挪用财政资金的可能性大大降低，有效地防止利用财政资金牟取私利等腐败现象的发生。
（二）有利于强化资金监管，提高资金使用效益。根据国库集中支付制度，高校各类收入必须及时、足额缴入国库或财政专户，而每一笔支出，高校首先向财政部门编制用款计划，财政部门对高校的用款计划进行审核，对那些不合理的计划及其支出，以及没有计划的拨款申请，均不予审批，这样就形成了对财政资金全过程监督。同时，由于高校的用款计划与资金拨付相分离，学校形成的资金结余体现为用款计划指标结余，而实际资金结余却在国库单一账户，从而减少资金沉淀，提高资金使用效率，提升高校财务工作的规范性。
（三）有利于提高预算管理水平。预算管理是高校财务管理的重要环节，是指导高校各项财务活动进行的依据。高校已往虽实行预算管理，但实际上“若有若无”。实行国库集中支付制度，财政部门对高校预算资金的监督由事后监督变为事前、事中监督，高校不能自主调度资金，资金收付要根据财政部门审核和批复的用款计划办理，资金使用也必须依据审核的用途和内容去进行，每一笔支出都受到财政部门的严格控制。这就促使高校必须根据事业发展的需要，认真落实“有预算才有支出，预算支出渠道不得随意变更”的刚性规定，科学、合理编制预算，强化高校财务预算的计划性、严肃性和主动性，减少预算的随意性，严格执行预算，杜绝无预算的支出，从而促进高校财务管理由粗放管理向规范化管理转变。
（四）有利于增强高校防范财务风险的能力。实行国库集中支付制度，建立国库单一账户体系后，高校只有一个零余额账户，所有财政资金都纳入该账户核算，所有支出都要依据财政部门批准的用款计划直接支付给收款单位，强化了财政部门对预算资金的事前、事中和事后监督，有力地保障了资金安全。同时，高校只能在有预算、有计划的额度内使用资金，无法自由调度资金，丧失了资金的调度权，削弱了高校与银行合作的资金基础，商业银行向高校提供贷款将更加审慎，高校取得贷款的机会将会下降，由贷款增加的财务风险也就会降低。
二、国库集中支付制度下高校财务管理存在的问题
（一）高校使用资金的自主权受到一定程度的限制。资金是高校各项事业发展的重要基础，在高校需要抓机遇，促发展的新形势下，资金的保障支持作用就更为重要。实行国库集中支付制度，国库不再向高校实拨资金，只是给了高校一个用款额度，高校只能根据零余额账户中财政部门下达的用款额度，依据财政部门批准的预算和用款计划使用资金，只有计划内经费额度的使用权，没有资金的调度权，可支配资金大幅度减少，自主使用资金的权力大大削弱，为高校发展建设及时提供资金保障的能力严重弱化。
（二）降低了高校的筹资能力。近年来，随着《中国教育改革和发展纲要》及教育质量工程的实施，各高校都在加强软硬件建设，资金需求较大，国家教育经费拨款远远不足，很大一部分资金需要银行贷款。但实行国库集中支付后，高校预算内、外资金都被纳入国库集中管理，高校收到的只是国库零余额用款支付额度，不再是实拨资金，在商业银行的存款余额体现为零。众所周知，借款人的偿债能力是其能否取得银行贷款的重要因素之一，而资产负债率是衡量借款人偿债能力强弱的一个重要指标，对一个存款余额为零的高校来说，资产负债率必然较高，银行当然不会轻易向其放贷，减少了高校从银行融资的可能性，导致高校筹集资金的能力下降。
（三）与高校现行财务制度不匹配，增加了会计核算的难度。国库集中支付制度的核算系统，独立于高校现行账务处理系统，高校所有收支业务的结算必须通过这两套系统来共同完成。由于目前高校财务仍然执行《高等学校财务制度》和《高等学校会计制度》，遵循“大收大支”与“收支两条线”的核算模式，这就与国库集中支付制度不相适应。依据后者，高校资金必须区分预算内、预算外资金，且不同的“类、款、项、目”之间不可以调剂使用，财政性支出要求严格按照预算安排，内容明确，并通过零余额账户直接支付或授权支付，而依据前者，收入按来源划分，支出按性质和用途划分，资金的收入和支出没有严格的对应关系，无需区分预算内资金与预算外资金。显然，二者之间存在着不匹配和矛盾，增加了高校会计核算的难度。
（四）增加了高校财务核算的工作量。实行国库集中支付制度后，由于工作内容、工作方式都发生了较大变化，导致高校财务工作量大大增加：一是加大了对账的工作量，国库集中支付制度下，高校不仅和银行对账，还要和财政部门对账；二是预算部门不仅要保证原来正常的财务核算和财务管理工作，还要组织各单位编制采购计划，编报分月用款计划，进行支付申请。如，采用授权支付方式办理付款，须事先填写银行结算凭证和授权支付凭证，并加盖银行预留印鉴，每天上午送至代理银行，代理银行受理后，向国库支付部门申请支付，国库审核通过后，方可实现付款。付款过程繁琐，涉及的部门多、人员多，还要依赖于安全畅通的网络支持。这种付款程序影响到付款的及时性，增加了会计人员的工作量；三是实行国库集中支付制度后，财政国库集中支付有独立的核算系统，与目前高校的账务处理系统并存，同一笔业务都必须通过两套系统处理才能完成，哪一环节出现差错都会直接影响到资金的顺利支付，可预见财务工作量成倍增大。
（五）国库支付信息系统不完善，降低了高校财务管理效率。随着会计信息系统的应用及其不断发展，通过计算机网络进行收支结算已成为普遍做法。财政部门和高校以及银行尽管早已在自身业务中建立并运用会计信息系统，但并未建立统一的信息系统。实行国库集中支付制度后，只有建立统一的国库集中支付电子信息平台，实现国库集中支付系统与高校的会计核算系统的对接，才能保证信息反馈及时、全面。但是，由于国库集中支付电子信息平台建设滞后，或者由于技术问题使国库集中支付系统与高校的会计核算系统无法对接，使得财政部门、高校和代理银行三方之间渠道不畅，导致信息反馈不及时、不全面，影响了国库集中支付的效率，同时也导致高校核算复杂、支付延迟、银行对账工作量成倍增长等问题，从而降低高校财务管理效率。
三、完善高校国库集中支付制度的建议
（一）转变观念，树立财务管理新理念。国库集中支付制度这一新生事物，对高校而言，虽然在实施中存在着一些问题，但国库集中支付制度是我国财政体制改革的重要内容。因此，高校应从大局出发，积极沟通、互相配合，充分认识这项改革给高校财务管理带来的机遇与挑战，转变观念，树立科学的理财观念，逐步形成适应国库集中支付的理财观念和管理模式。
（二）强化预算管理，细化预算项目，完善预算执行监控机制。国库集中支付制度规定了“有预算才能支出”、“预算支出渠道不得随意变更”的刚性规定，这就要求高校必须切实加强预算管理。首先，要从思想上高度重视预算编制工作。预算编制的好坏，直接影响到预算的执行，关系到各部门、各方面任务的完成。为此，学校各级领导和各部门必须摒弃预算属于财务部门和财务人员职责的传统认识，积极参与预算编制，形成全员参与、自上而下、自下而上的互动机制，真正做到预算的全面性、完整性，提高预算的客观性和准确性；其次，要更新预算编制方法，细化部门预算。过去预算编制一般采用“基数+增长”的编制方法，这种方法往往导致开支的随意性，造成资金浪费，降低资金使用效率，而且也不适合国库集中支付制度。为此，采用零基预算和追加预算的编制方法，尽可能细化每一个预算项目，使每一项预算都细化到类、款、项上，每一明细项目都有明确的支出内容，力求使用款计划和实际支出相一致，从而保证学校财务支出的顺利进行；再次，应严格预算的执行。要增强预算的严肃性和刚性，预算一经确定，任何单位和个人不得随意更改；最后，对预算的实施进行全过程监控，建立健全事前威慑、事中监控、事后查处的一体化预算执行机制，以此实现对资金的有效控制，从而有效提高高校财务预算管理水平。
（三）创新会计核算方法，实现国库集中支付系统与会计核算系统的统一管理。实行国库集中支付制度后，国库集中支付系统和会计核算必须统一管理，会计核算体系要适应国库集中支付的需要。首先，在岗位设置上，要设置专门负责国库集中支付这方面的工作岗位，由专人负责用款计划的申报、审批及支付令录入、审批等，以保障国库支付业务的顺利开展；其次，根据国库集中支付制度的要求，对账务体系设置做出调整，如对于备用金的提取和银行存款的支付，每一笔都要按具体的类、款、项填写支付令；实行国库集中支付后，对零余额账户的现金管理，需增设“零余额账户用款额度”、“财政应返还额度”等科目进行核算；为了满足国库集中支付的需要，尽可能按国库集中支付的要求设置项目核算体系，使会计科目、项目编码及其他附加信息的设置要同国库集中支付系统相匹配；最后，为了保证国库收支业务的准确性、完整性，建立定期对账制度，进行定期对账。
（四）建立健全内部控制制度。实行国库集中支付制度是一项全新的改革，使高校财务管理体系、银行账户管理、资金支付方式等发生了较大改变，同时也给高校目前的财务管理带来很多问题。要做好国库集中支付工作，降低国库集中支付风险，必须将国库集中支付工作纳入高校财务内部控制制度之中，建立和健全相关内部控制制度。第一，修订和制定相关法律法规和管理办法，为建立国库集中支付内部控制制度提供法律保障；第二，增强内部控制意识；第三，规范内部操作程序，主要业务必须经过授权、批准、执行、记录、检查等控制程序；第四，合理设置岗位，明确岗位责任，严明奖惩机制，做到有章可循，有法可依。
（五）健全国库集中支付资金信息管理系统。高校在实行国库集中支付后，无论是采用直接支付还是授权支付，都是建立在信息网络系统基础上的，这就要求有一个健全的国库集中支付信息管理系统。首先，财政部门必须尽快健全计算机网络平台实现与高校财务系统对接功能；其次，加强高校自身财务信息化建设，及时添置更新设备，设立网上申报专线，实现高校与国库之间、高校与代理银行之间的实时财务监控和数据交流等问题，并做好数据安全工作，以达到信息报送准确无误、信息反馈及时、提高工作效率等目标。
（六）提高财务人员综合素质。国库集中支付是一项新的业务，整个国库集中支付系统的用款计划的申请、报送、单位支付的申请、国库的审核，代理银行的支付、清算以及信息反馈等都在网上进行，这对高校财务人员的业务能力及素质提出了更高的要求，财务人员不但要具备扎实的财会理论知识和较强的实务操作能力，还要掌握会计电算化和网络知识，同时要熟悉新的操作流程，这样才能适应改革发展的需要，保障国库集中支付工作的顺利开展。
主要参考文献：
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