□文/范力勇（河北行政学院河北·石家庄）
政府向行业协会转移职能研究
□文/范力勇
（河北行政学院河北·石家庄）
［提要］随着我国经济管理体制改革的不断深入，行政管理体制改革的要求愈显迫切，推动政府职能转移成为深化改革的重要突破点和切入口。在当前经济转型时期，加快政府职能转移已经成为当前全面深化改革的重要任务。政府向行业协会转移职能在河北省一些地方已经出现不同的实践形式。政府职能转变是推进我国政府从全能型政府向服务型政府转变的主要着力点和重要抓手。
政府向行业协会转移职能；问题研究
收录日期：2016年8月18日
随着我国经济管理体制改革的不断深入，行政管理体制改革的要求愈显迫切，推动政府职能转移已经成为深化改革的重要突破点和切入口。而政府在转型期，行业协会是转移职能的一个主要承接主体，行业协会是一个不以营利为目的的社会团体组织。政府向行业协会转移职能是当今加快政府职能转变，推进行政管理体制改革的必然要求，是促进行业协会发展的重要方式。破除政府与行业协会间主导－附属的关系结构，构建政会新型合作关系，对于推进政府向行业协会转移职能具有积极意义。
一、政府转移职能理论研究进展
当前，政府职能转移理论研究更多基于国外的理论研究，由于政治体制、经济社会环境等方面的差异，国外提出的关于政府职能转移的理论已经不能适应新形势下各地出现的实践形式，无法为政府向行业协会转移职能的实践提供理论支持与指导。政府职能转移可以划分为“交还”和职能“托付”两种情形，表现在职能转移内容和方式的差异。治理理论和公共物品理论为政府向行业协会转移职能的研究提供了理论支撑和立足点。当代政府向行业协会转移职能需要对政府职能转移从不同层面和形态上加以区分，应当明确职能界定、创新职能转移方式以及构建政社新型合作关系，推进政府向行业协会进行职能的有效转移。
政府与社会组织之间的关系是异常复杂的。目前的理论范式有法团主义和市民社会理论。如施密特的观点是将公民社会纳入到国家的结构中，形成不同的利益聚集与表达模式。从善治的角度以及全球治理的角度对非政府组织与政府之间的相互协作关系进行分析。政府与非政府组织之间正在逐步形成一种较为稳定性的合作关系结构，在推动经济社会发展方面发挥了各自的积极作用。政府和非政府组织之间的关系既是相互对照的，又是相互竞争的。我国将非政府组织同政府之间的关系归结为对立关系、依赖关系和合作关系等类型。政府与社会组织两者在互动中相辅相成，随着政府与社会组织之间的互动更为频繁。如“强国家-弱社会”、“强国家-强社会”等模式。在合作主义模式下，社会组织打通了国家整合社会利益和汲取社会资源的通道，政府与社会组织双方在互动与合作中相互适应、相互增权，以达到国富民强的双赢目标。政府与非营利组织间合作模式要“从制度化协同走向联动嵌入模式”。社会组织作为除政府与市场之外的一个重要主体，社会组织在公共服务提供方面具有重要的作用。如英国在撒切尔政府时期大力倡导慈善组织；如萨瓦斯提出改变公共服务的单一供给模式，接纳不同社会主体的参与，提倡政府和社会组织建立公私伙伴关系，共同提供公共服务。国内关注社会组织提供公共服务可以发挥的重要作用也较早，对社会组织提供公共服务的形式，提出了在社会组织承接政府公共职能的两种形式，如委托和代替等。存在着如协同增效模式、服务替代模式和拾遗补缺型等模式。政府与社会组织各自发挥的作用具有较大的差异。国内外学者对于政府职能转移与行业协会的研究多以互动关系为主，形成了较为成熟的东亚模式。我国的政府职能转变文献少有对政府向行业协会转移职能的具体机制分析。
二、政府向行业协会转移职能实践中存在的问题
（一）政府职能转移不到位。政府职能转移不到位主要强调的是政府职能转移内容的不完全，具体表现为衍生性职能的不完全“交还”和原生性职能的不恰当“托付”。在职能转移内容上，将衍生性职能“完全交还”，由行业协会替代履行该项职能，能够在很大程度上提高行政效率，节约社会成本。衍生性职能不完全“交还”是对原生性职能进行不恰当“托付”，不仅不能提高行政效率，反而会增加部分社会成本。衍生性职能的不完全交还或原生性职能的不恰当托付，主要在于政府与行业协会之间的职能界定不清。政府职能转移注重将职能转移内容明晰化，将行业协会需要履行的职能内容进行了明确的界定，有利于行业协会对职能进行承接和职能履行监管。
（二）职能履行的缺位错位。政府将一部分职能交还托付出去，这些职能由行业协会替代履行，或者由政府与行业协会协同履行。职能履行的缺位指的是在“替代履行”和“协同履行”两种形式中政府职责的缺失，职能履行的错位则强调的是“替代履行”中存在的政府与行业协会职责的错位。政府职责的缺失具体表现在政府职能部门将职能转移给行业协会后不闻不问，缺乏对行业协会的工作指导以及后期监督。
（三）职能转移中的体制依赖。体制依赖是职能转移过程中政府与行业协会之间的双向依赖，这种依赖产生于一种体制惯性。在过去的双重管理体制下，政府习惯于对行业协会加以控制与干预，行业协会则相应地习惯于从政府处获得资源和授权等，两者在相互依赖中共存与合作。政府直接干预影响协会内部的治理结构、人事安排与制度规范等各方面内容。
（四）配套制度和机制的不完善。在政府向行业协会转移职能方面开展试点，推进政府向行业协会转移职能，但现行法规制度的不完备给政府向行业协会转移职能工作的开展带来障碍。行业协会转移职能的试点过程中缺乏有力的法律保障和监督，对于政府职能转移内容、转移方式等具体要素没有加以明晰，给实际工作开展带来许多的模糊性。行业协会转移职能相应的资金保障和监管机制，在实际操作中存在着资金保障力度不大和监管机制不完善的问题。政府对行业协会的财政支持有限，只对政府购买公共服务的职能转移的经济补偿进行了明确规定。
政府向行业协会转移职能中的具体监管流程、方式缺少制度性保障，在实际执行中难免缺少及时性和规范性。政府职能需要由社会组织加以承担。社会组织发展的不健全使得我国改革成效不大，缺少承接主体的政府职能转移导致了政府改革并未放权于社会，而仅是在政府内部的转移。政府职能转移的实质是政府将一部分功能转移给行业协会，由行业协会来替代履行或协同履行，发挥各自的优势。
三、政府向行业协会转移职能的建议
随着政府职能转移的推进，政府“交还”的职能迫切需要相应的社会主体来承接。行业协会是连接政府与市场、政府与社会的重要桥梁与纽带。行业协会在全面深化改革的新时期扮演着越来越重要的角色。政府转变职能，深化行政体制改革，由市场发挥决定性作用意味着政府的回位。政府的回位不代表政府简单的作用弱化或退出，而是要把属于社会的职能交还给社会，更好地发挥政府作用。
在行业协会发展过程中，体制内与体制外的行业协会长期以来受管理体制的影响，获得的资源支持和成长环境也有很大的不同，行业协会由于性质不同、职能定位不同等方面的原因，在政府进行职能转移时承接能力上层次不齐。政府在向行业协会转移职能时，要选择合适的、具有承接能力的行业协会来承接职能。只有推进行业协会的整体进步与发展才能保证政府向行业协会转移职能可以长效进行。建立长效普适的帮扶培育机制则是保证政府向行业协会转移职能的重要支撑点。政府职能转移的实质是政府将原本由其直接提供的公共物品或服务转移给由行业协会单独提供或由政府与行业协会合作提供。政府向行业协会转移的职能内容直接决定了职能转移的方式，影响到政府与行业协会之间的互动关系。政府职能包含功能和职责两个层次的内容，政府功能是可转移的，而职责是政府自身所必备的，不能加以转移的。政府职能转移内容指的是政府职能中的一部分功能，而职责是不能被转移给行业协会的。
政府职能具有原生性职能和衍生性职能两种类别的内容，政府在向行业协会转移职能的过程中，需要对原生性职能和衍生性职能加以区分。原生性职能中的一部分职能可以通过与行业协会合作的方式加以履行，衍生性职能中包含行业协会自身所应具备的职能。政府在向行业协会转移职能时，需要对职能内容进行清晰的分类分层，才能保证政府职能转移有效地开展。
职能转移方式在西方公共服务民营化过程中，政府与私人部门的合作涉及不同类型的物品或服务的供给。公共物品类型不同导致供给方式选择上的差异性。政府在向行业协会转移职能的过程中，转移方式的选择是依据职能内容而定。政府职能转移方式包括职能托付和职能交还两种形式，由于实践中的政府职能转移意识、行业协会承接能力等各方面的原因，造成政府职能转移程度各异，目前主要存在“完全托付”、“部分托付”、“完全交还”以及“部分交还”等几种形式。政府职能是多层次、多类别的，政府职能转移也具有丰富的内容。无论是政府职能交还，还是政府职能托付，不意味着政府职能的“弱化”，政府需要切实履行好自身的职责。行业协会转移职能是在社会组织推动下开展的，政府向行业协会转移职能是由政府自主推动的，推动力的不同造成政府职能转移结构的差异。在政府被动转移，行业协会主动承接，政府扮演了更加消极的角色，行业协会则发展较为成熟，实际已经承担了政府一部分职能工作，因此行业协会已经具备了一定的承接能力，政府需要在转移职能时完善制度与机制，为行业协会承接职能提供后盾与支持。在政府主动转移，行业协会被动承接，这样的职能转移中政府作为主导者与推动者，在推进职能向行业协会转移的过程中更容易产生全能主义，政府倾向于用行政化的手段干预行业协会的各项事务，包括其内部结构。对政府职能转移的结构形态，由于受到的推动力不同，政府职能转移在实践中可能受到外部推动作用形成了不同结构形态。在社会组织推动下进行的政府职能转移表现为政府被动转移，社会组织主动承接的结构形态。政府作为被动转移者，职能转移呈现更明显的边缘化特征。在政府自主推动下的政府职能转移则表现出政府主动转移，社会组织被动承接的结构形态，由于社会组织处于被动承接的状态，社会组织是否已经具备了相应的承接能力是政府需要关注的重点。政府职能转移一种是政府将部分衍生性职能“交还”给行业协会，由其替代履行；一种是政府将一部分原生性职能“托付”给行业协会，由政府与行业协会协同履行。无论是哪种情形的政府职能转移，都只是对政府功能的转移，职责是无法转移也不能加以转移的。
政府向行业协会转移职能的实践在我国尚处于摸索阶段，实践经验尚且不足，各地的实践形式也不一。政府职能转移的不同形态和类别在政府职能转移的实践中应当注意对此加以区分。河北省民营经济不发达，行业协会发展空间相对于发达省份较落后。行业协会在社会经济领域发挥的作用较弱。伴随着京津冀协同发展战略的不断深入，政府需大胆发挥市场“无形之手”的力量，引导河北省区域经济走出环京津的可持续发展之路。
主要参考文献：
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课题：河北省机构编制委员会办公室2016年度研究课题（课题编号：20162027）
