安昱莹
[提要] 近年来，“审计全覆盖”受到社会各界的广泛关注，“审计全覆盖”被赋予更高的标准和要求。而推进“审计全覆盖”是健全和完善审计体制的必由之路，也是全面提升政府审计效用的必然选择。审计全覆盖研究的意义在于促进实现国家治理现代化，全面推进依法治国，发挥审计在反腐倡廉方面的威慑力和先锋军作用，为我国审计事业可持续发展奠定基础。从“审计全覆盖”概念的提出到“审计全覆盖”政策的实施，我国审计全覆盖工作在理论研究和实践发展中取得了不小的成就，为我国挽回巨额损失。
关键词：审计全覆盖；人力资源整合；路径研究
中图分类号：F239 文献标识码：A
收录日期：2017年5月2日
一、引言
实施审计全覆盖，审计监督职能不仅是法治国家最基本的要求和特征，还是社会主义民主化进程的重要组成部分。政府审计工作作为国家审计工作的基本组成，应该认准自身定位，寻求持续发展，积极实现全覆盖。然而，目前我国政府审计全覆盖中遇到一系列的问题，最主要的矛盾集中在人力资源方面。本文重点分析政府审计全覆盖过程中的人力资源困境及其原因，为后续路径研究提供基础。
二、政府审计人力资源困境分析
（一）审计经费短缺影响高层次人才引进。社会审计单位的盈利特性会导致政府审计机关由于审计经费不足而放弃更优化的审计人力资源配置。例如，政府审计项目繁多，不同审计项目审计难度不同，对审计人员能力素养的要求也不同，在整合社会审计力量时，需要根据不同审计项目的不同要求去整合不同的审计人力资源，这个筛选过程也会有花费；在选定具体社会审计单位时，不同审计工作的报酬如何确定也存在难度。在经济不发达地区，由于政府财政实力较弱，政府审计单位甚至没有足够的资金来支付社会审计单位的审计费用。
（二）资源整合策略泛化，合作水平较低。我国审计署下属政府部门过多，各部门之间的运作缺乏有效的宏观调控，导致整合策略泛化、审计效率低下。在面临不同的审计问题得出解决问题的策略往往是针对审计问题产生的，而审计问题本身并不是相对独立的。但是，目前政府审计单位多是将审计项目的一部分外包给外部审计单位或者指派某一外部审计单位参与协助审计项目的某一部分，这种合作模式导致了外部审计单位只是接触到审计项目的表层，无法深入内部。外部审计单位只是将审计结果上报给政府审计单位，对发现的审计问题如何进行后续处理，则由政府审计单位内部协商解决，外部审计单位无法参与其中。但是外部审计人员经验较为丰富，知识水平较高，由于无法真正参与到审计项目中去，导致了外部审计力量不能被有效利用。
（三）政府审计人员数量结构不合理，审计效率低下。截至2015年底，审计署现有行政编制3，423名（不含中央纪委驻审计署纪检组编制），事业编制459名。在全国审计机关工作人员中，拥有研究生学历的比例偏低，而拥有本科以下学历的比例偏高，这种形势在地方审计机构更为严峻。在全国范围内的审计机构从业人士中，会计审计类34，255人，占41.1%；经济类14，821名，占17.8%；管理类7，636名，占9.2%；法律类4，877名，占5.8%；工程类3，699名，占4.4%；计算机类2，246名，占2.7%；其他专业背景12，115名，占14.5%。我国审计机关的工作人员常年从事某一固定审计工作，大多数审计工作人员接触实务比较多，对于传统会计核算掌握的比较熟练，而对这之外的金融、法律、信息技术等其他相关知识缺乏了解，知识结构呈现单一化状态，无法适应经济飞速发展状态下不断增多和扩展的财会审计类型。
（四）政府审计技术落后，外在力量利用不充分。2015年审计署财政拨款在人力培养、设施建设等提高技术水平方面的投入明显不足，而政府审计机构本身技术水平就不是很高，人员教育跟不上、技术更新换代准备不足这些问题都导致了政府机关审计技术落后。由于政府审计机关的审计对象绝大多数为政府机构、大型国有银行、行政事业单位、中央企业等，这些审计单位的性质决定了政府审计机构在整合外部审计力量时不可能使外部审计人员完全参与到审计工作中，审计内容只是非核心部分，而核心部分均由政府审计机构完成。这一合作模式导致外部审计人员的先进审计技术、丰富的审计经验不能完全在审计项目中得以发挥，造成对其的技术利用不充分。
三、政府审计人力资源整合措施
（一）整合政府内部审计资源。政府审计主要存在面审计人员数量不足、审计人员专业性较差两个主要问题，因此在整合政府审计内部人力资源时也可以主要从这两个方面入手。第一，政府审计机关可以在每年国考、省考中加大对审计人员的招聘数量，加大对硕士研究生、博士研究生的招聘，同时在考核中加入对会计、审计专业知识的考核，同时规定应聘人员所必须具有的专业资格证书，这样可以大大提高招聘人员的素质；第二，由于经济发展不断呈现多领域融合的态势，政府审计机关在招聘人才时，应该着重招聘具有丰富审计经验、实用型复合型人才；第三，对于政府在职审计职员，应该引入继续教育制度，要求职员每年必须进行规定课程、课时的继续教育，安排社会专家人才讲授最新审计知识，同时也请其他领域专家教授法律、计算机等知识，培养复合型人才，并每年定期进行考核。
（二）整合外部审计人力资源
1、整合社会审计资源。政府可以将以服务业为主的审计项目外包给社会审计人员，这也是他们最擅长的领域，而自身则承担财政、金融、国家建设等国家大型审计项目，这部分也是政府审计所擅长的领域。首先，应该明确从事每一个审计项目至少需要什么知识、技能、能力才可以胜任，考虑业务的技术复杂性、必需的行业知识、审计队伍的连续性、个人的职业经历和社会审计人员已经承担的其他业务；其次，在整合社会各方面的审计资源时，应该尽可能地保证审计的公正性，所有参与审计业务的人员都应保持实质和形式上的独立性。政府在整合社会审计力量时，可以在审计合约中明确规定审计任务、任务完成时间限制、任务完成质量评判标准，根据任务进度分期支付审计报酬，在项目结束后根据审计质量对社会审计单位工作成果进行评级。
2、整合内部审计人员。政府审计可以利用被审计单位内部以前的财务报告、会议记录、内部审计报告、审计意见等公司内部审计材料，了解被审计单位经济运作模式、年度内发生的重大经济事件等，同时咨询被审计单位财会工作人员，了解公司日常财务工作的重点环节以及公司近年财务制度等是否有重大变化发生，这些信息的采集都可以帮助政府审计人员理清本次审计工作的重点，大大减轻审计工作量。在审计被审计单位时，由于被审计单位的内部审计人员熟悉单位的工作流程，对于被审计对象多采用的会计处理方法也更为熟悉。对于内部审计报告所反映出来的问题，有些问题属于以前年度的审计问题而现在已经没有审计价值，有些属于不在审计范围内或者不太重要的审计问题，审计机关可以不予考虑，但是有些问题需要审计机关进行重点关注，在审计过程中应该按照正常的审计程序对这些审计问题进行实际调查考证，取得足够的审计证据，做出自己的专业判断。
3、根据项目需要整合社会其他领域专家人才。随着“互联网+”、云计算的飞速发展，大数据对社会发展、经济环境产生了巨大的影响，这场技术的变革也带动着人们生活模式、思维模式的飞速发展。这场变革同样也改变着政府审计模式。以往的政府审计只是小范围的抽样审计，总体审计由于数据过于庞大往往不可能实现，但是大数据时代的到来则让总体审计成为可能，对于审计的要求也上升到了“全覆盖”式审计。但是，由于政府审计机关人员流动性较小，人员知识更新速度较为缓慢，所以自身的审计力量难以应对大数据时代的到来。这时，政府就要整合具有极强专业能力的计算机、审计复合型人才，建立自身的审计数据分析系统，利用大数据技术实现数据的有效采集和整理。
（三）优化审计费用管理。在使用审计项目资金时，应该严格按照审计预算发放审计资金，优化审计费用审批流程，严格把控资金流向。在发放审计资金后，在审计工作的各个阶段，都要评估资金的使用情况，判断资金使用是否存在超支或结余的情况。评估有助于确保下一年度预算和审计费用变化的合理性，而且有助于提高审计人员的使用效率。
主要参考文献：
[1]杨桂花，王莉莉.国家审计全覆盖实现路径研究——基于审计抽样法[J].财会通讯，2016.16.
[2]谭劲松，宋顺林.国家审计与国家治理：理论基础和实现路径[J].审计研究，2012.2.
[3]杨宇婷.实现审计全覆盖不断创新和完善审计制度[J].审计月刊，2016.2.
