张陆
[提要] 2008年世界金融危机爆发以后，英国政府为有效应对这次危机，对本国金融监管体制进行大刀阔斧的调整，并基于此成功实现金融监管方面的创新。在对英国金融监管改革背景和内容进行阐述的基础上，本文指出我国当前金融监管领域存在的问题，并提出相应的解决措施。
关键词：金融监管；体制改革；宏观审慎
中图分类号：F83 文献标识码：A
收录日期：2017年7月10日
一、英国金融监管体制改革背景
改革之前，英国的金融监管机构主要是英国金融服务局（FSA），该机构是依据2000年颁布的《2000年金融服务和市场法》而成立的。英国金融服务局是一个由英国财政部授权和委托，全权负责整个英国金融业监管的唯一一家监管机构，它不仅继承了之前9家金融监管机构的职权，更获取了之前没有的权力，加上与中央银行的分离，使之成为当时世界上最强有力的金融监管机构。这样一个机构的成立，解决了当时的诸多问题；然而，当经历了美国的金融危机所带来的世界经济危机过后，金融服务局的诸多缺陷也开始暴露出来。
（一）监管体制缺乏对宏观层面系统性风险的把控。金融服务局的职责更多的是对微观的金融主体进行审慎监管，在“效率优先”原则的基础上，运用监管规则的手段，致力于对各个金融主体进行有效监管，从而保证金融体系能够平稳和顺畅地运行。不过，过分重视微观主体就意味着没有足够重视宏观的系统性风险，尽管各金融机构的经营风险得到了有效的控制，但这不意味着整个金融体系的系统性风险就得以有效降低，更有可能是潜在的系统性风险逐渐增大。2008年美国的金融危机蔓延到欧洲后，正暴露出了英国的监管体制对系统性风险没有足够监控的问题。
（二）监管体制并未涉及金融机构的行为监管和消费者的利益。1995年英国经济学家泰勒首次提出“双峰理论”，指出对金融机构进行监管的目标主要是两点：“审慎监管”——控制金融机构的自身风险和“行为监管”——保护金融产品消费者的利益。到目前，行为监管都是一个新颖的概念，学界中并未对此提出一个清晰的定义，不过自从2008年金融危机过后，世界范围内开始对行为监管产生了普遍的关注。
在金融服务局设计之初，就未考虑过“行为监管”的问题，即金融消费者的利益、金融机构的伦理和文化等这类问题并未纳入监管的范围。这样的结果是，一方面金融消费者处于金融信息不对称的劣势一方，自身的利益就无法得到有效的维护；另一方面金融机构更多的是注重防范当前的危机和风险，对于长远的、潜在的风险未给予足够的关注。基于这两者，消费者对于金融机构的信心就会大大降低，金融体系内的系统性风险也会因长时间被忽略而得以长时间的积累。
（三）监管机构与中央银行的不协调和不一致。英国的金融服务局是一个具备高度自主性的监管机构，与英国的中央银行——英格兰银行处于同等地位。英格兰银行主要是根据经济形势的需要来制定对应的货币政策，而金融服务局是在一系列的规则下对各类金融主体进行监管进而有效防范金融风险。理论上讲，英格兰银行和金融服务局应该是相互分工、共同治理的一个状态，但在实际运行中，二者往往是各自为政，相互之间并不存在报告义务，这就使得二者所掌握的信息不能得到极大的分享，相互之间的沟通与协调也是极度缺乏，从而导致所制定的政策往往相互抵触。
二、英国金融监管体制改革的内容
（一）设立金融政策委员会。为了维持金融体系的稳定，在2012年12月所颁布的《金融服务法案》中，英国政府决定撤销金融服务局，并在英格兰银行内部设立金融政策委员会（FPC），全面负责监控和识别系统性风险。
金融政策委员会受英格兰银行的领导，从而强化了英格兰银行的金融监管的能力。该机构的职责主要是分析、识别、监测、防范和应对系统性风险，以加强监管体系中宏观审慎监管的力度。（1）对整个英国金融机构进行有效监管，及时发现影响系统性风险的因素，对系统性风险进行正确的识别和测度；（2）向PRA和FCA发出具体指令，指导他们采取相应措施对金融体系进行监管；（3）向财政部、英格兰银行、PRA、FCA提出有关的监管建议；（4）定期发布《金融稳定报告》，指出当前金融体系的潜在风险并提供自己的建议和措施。（图1）
（二）实行双峰监管模式。金融服务局撤销之后，在金融政策委员会之下设立两个机构，即审慎监管局（PRA）和金融行为监管局（FCA），从而开始“双峰监管模式”。特别指出的是金融行为监管局是一个独立的机构，直接对财政部和议会负责，而审慎监管局虽然隶属于英格兰银行，但也具备很大的自主性。
审慎监管局的监管范围、人事构成、主要职责及其地位。审慎监管局的监管范围主要包括了商业银行、保险公司和重要的投资公司，其人事构成是由英格兰银行行长担任主席，由英格兰银行分管审慎监管的副行长来担任总裁，其主要职责是对被监管机构的安全性和稳健性做出判断和采取相应的措施，利用“判断导向”的方法来确保金融体系的稳定性，将金融机构的破产所带来的负面影响降到最低，其地位是微观审慎监管者和宏观审慎政策的执行者。
金融行为监管局的监管范围、人事构成、主要职责和其地位。金融行为监管局的监管范围不仅包括了对审慎监管局所监管的机构进行行为监管，还包括了对审慎监管局监管范围之外的机构进行审慎监管。另外，它还是英国上市事宜的主要监管机构。其核心成员由财政部直接任命，其主要职责是保护金融消费者的利益和促成金融机构形成良好的商业文化从而提升公众对金融机构及其市场的信任。其地位审慎监管的有力补充和行为监管的中坚力量。
根据《金融监管新方案：改革蓝图》的相关规定，审慎监管局和金融行为监管局之间应当是相互合作的，在审慎监管局实行其政策前，应当咨询金融行为监管局的意见，如果二者所制定的政策出现相互矛盾时，金融政策委员会应当进行协调，且金融政策委员会有最终决定权。如此一来，FPC、PRA和FCA就能够分工明确、密切合作地开展金融监管工作了。
（三）金融行为监管局的独特作用。金融行为监管局作为一个独立的机构，直接对英国议会和财政部负责，其经费来源并不是政府预算，而是所监管的各个金融机构所缴纳的监管费。通常来讲，金融行为监管局招聘的都是专业技术强、行业经验丰富的员工，并且金融行为监管局高度重视岗位匹配和团队建设等方面的工作，因此其监管效率往往很高。
金融行为监管局重点关注的是三个方面的内容：金融消费者的利益、金融机构的诚信和金融市场的良性竞争，其工作的核心重点是维护金融消费者的利益，尤其是妥善处理各类金融者的投诉。通常而言，尽管金融行为监管局根据法律的授权具有一定的刑事诉讼权，但是在处理金融消费者诉讼的时候，金融行为监管局并不运用其行政权力直接处理案件，而是出台具体的指导性的文件，详细地规范各类金融主体的义务，从而规范了各个金融主体处理投诉案件时的流程。另外，金融行为监管局要求各个金融机构以规定的文本格式，定期向他汇报处理金融消费者投诉的数量和情况，进一步加强了对金融消费者利益的保护力度。
金融危机爆发后，人们意识到光靠单纯的审慎监管是不够的，行为监管必须与之相对应、相发展。尽管目前学术界对于行为监管仍处于探索状态，但行为监管的发展步伐是越来越快，英国设立金融行为监管局正是针对于此的一大创新。为了达到对问题的标本兼治，首先，金融行为监管局采取各种手段，例如制定“允许行为清单”、“制定详细的监管手册”、“按照总体情况和风险进行分类监管”等；其次，金融行为监管局也极其重视金融机构的文化与公司治理的问题，积极引导个体机构建立其良好的商业文化，进而促进金融市场健康的竞争环境的形成。
三、中国当期金融监管体制的不足
（一）现有体制无法对混业经营进行有效监管。随着我国金融改革的不断深入、金融体系的不断完善、金融产品的种类不断增多，我国当前的监管体制已经无法满足对金融市场进行有效监管的需求。目前，中国的监管体制简单地说就是“一行三会”，即中国人民银行、银监会、证监会和保监会共同进行监管，这样的监管体制是典型的分业监管制，其最明显的特点就是监管主体之间有着严格的分工，各自的监管范围也有着明确的界限。这一监管体制之所以得以成立是有着其历史渊源的。在改革开放之初，我国的金融业还处在刚刚起步的阶段，金融监管部门经验不足，其人才的专业素养也不够高，因此分业监管既是必要的，也是可行的。可是，经过了改革开放几十年，中国的金融业已经发生了翻天覆地的变化。当前，中国的金融市场已经得到不断发展与完善，金融市场体系已经初步建立，金融机构越来越多元化，金融产品越来越丰富，金融业的创新程度也在不断提高。因此，现有的监管体制就无法对越来越复杂的金融市场进行有效监管。
（二）监管理念滞后，对宏观系统性风险的监管不足。当前，我国的监管重点依旧是个体的金融机构，监管的中心依旧是通过制定和执行严密的监管规则对金融机构的经营风险进行有效识别、预警和应对，这是典型的审慎监管理念。在这一理念的驱动之下，其微观的金融风险必然可以得到有效的控制，从短时间来看，金融市场的稳定性得以确保，不过这么做也会使得监管部门忽略对宏观的系统性风险进行监管，尽管我国的金融机构的资本金足够充足，在金融市场对外开放程度不断提高的今天，如果系统性风险积累过大而致无法控制，那必然会对我国的金融市场造成不可估量的危害。
（三）各监管主体之间的协调机制不够完善。目前，我国监管部门的“地盘意识”极其严重。“一行三会”的监管格局有着其自身的优越性，能够使得各监管部门分工明确、责任分清，其监管效率也就得以极大的提升，不过这也带来了各部门各自为政、互不沟通的问题。现阶段，金融市场在蓬勃发展的同时，金融问题也越来越复杂，其隐秘性越来越深，传统的监管手段对这类问题是束手无策的。要想解决这些问题，必须要各部门的协同合作，这就要求各部门之间建立起一个良好的协调与沟通机制，从而应对更为复杂的问题。
四、英国金融监管体制改革的启示
（一）重视宏观审慎监管。金融危机的爆发使得各国意识到宏观审慎监管的重要性。在过去，各国的监管机构普遍重视的都是微观审慎监管，即对个体的金融机构的风险做一个有效的控制，从而达到对整个金融系统风险的有效控制。在巴塞尔Ⅲ中，就资本数量而言，它对银行不仅提出了8%的最低资本要求，还增加了2.5%留存资本缓冲和0%～2.5%的逆周期资本缓冲要求。金融危机过后，各国政府当局意识到，仅仅是对个体金融机构的风险进行监管是不够的，全局的、整体的风险，即系统性风险并不会降低，反而会是逐渐积累，一旦爆发，波及范围极广、危害程度极大。因此，监管机构应当增强宏观审慎监管意识，增多宏观审慎监管的工具，出台相应的宏观审慎监管的政策和规范，将对系统性风险的监测、评估、防范的工作逐步规范化和日常化，从而达到对宏观系统性风险的有效控制。
（二）建立一个统一的监管机构。要想对宏观的系统性金融风险进行有效的监控，分散的监管机构必然是无法胜任的，因此必须存在一个强有力的监管机构对此负起责任，换句话说，需要在现有的各监管机构之上建立一个强有力的监管机构作为他们的领导者，进而从全局出发监控系统性金融风险，维护金融市场的稳定。当前，金融业的发展越来越深入、越来越复杂，金融产品五花八门，金融机构经营的业务也层出不穷，因此即使个体金融机构的风险得到了有效的控制，但系统性金融风险依旧有可能会不断累积、持续增大并最终爆发。系统性金融风险给整个金融市场带来的危害是巨大的和广泛的，并且对其治理的方法有限，其治理周期更长，所以前期的识别和防范工作尤为重要。
（三）关注金融消费者的利益。金融危机的爆发，其背后的一个重要原因是公众对金融业失去了信心，从而使得金融机构失去了社会基础，在应对危机时，金融机构就无法有效地发挥各种金融工具和金融手段。金融危机爆发后，各国政府开始重视对于消费者利益的保护。然而，在面对专业且复杂的各类金融产品时，相较于金融机构，金融消费者往往处于劣势的一方，不利于保护自身利益，因此应当设立一个专门的机构来负责此事。金融危机过后，英国的监管部门设立金融行为监管局（FCA）就是为了达到这一目的。
近年来，我国也逐渐意识到保护金融消费者利益的重要性，在“一行三会”监管体系下，开始设立专门保护金融消费者利益的部门，例如在2012年，保监会设立了保险消费者权益保护局，专门负责金融消费者权益保护方面的工作。另外，尽管我国已经出台了各类有关金融监管的法律，例如《商业银行法》、《保险法》、《银行业监督管理法》等等，但这些法律文件仅仅只是做了一定量的一般性规定，并未做出详细的、具体的规定，因此在开展保护金融消费者利益方面的工作时，很难做到“有法可依”。所以，在保护金融消费者利益方面，我国依旧存在很多工作可以做，总体来说是两个方面：一是建立并完善维护金融消费者利益的法律法规；二是赋予有关维护金融消费者利益的监管机构更大的权限，方便其监管并惩处金融机构侵害金融消费者利益的行为。
主要参考文献：
[1]王志成，徐权，赵文发.对中国金融监管体制改革的几点思考[J].国际金融研究，2016.7.
[2]尹继志.英国金融监管改革与新的金融监管框架[J].金融发展研究，2013.9.
[3]孟辰，汪建熙.英国金融监管改革的最新进展及对中国的启示[J].金融监管研究，2012.10.
[4]廖凡，张怡.英国金融监管体制改革的最新发展及其启示[J].金融监管研究，2012.2.
