刘学华

关键词：养老金制度;养老金第三支柱;税收递延;个人退休金账户

中图分类号：F840.67 文献标识码：A

收录日期：2018年10月11日

目前，我国已初步形成国家基本养老金、企业补充养老金和个人补充养老金相结合的“三支柱”养老金保障体系。截至2017年末，我国养老金“三支柱”的占比依次约为78%、18%和4%，合计规模约占GDP的7.78%。可以看出，基本养老保险比重过高，企业年金覆盖率较低。而第一支柱规模提升的难度较大，第二支柱规模短期内也难以发力，因此要提升养老金保障体系就需要从发展第三支柱入手，通过建立统一管理、内容全面、金融支持的个人养老计划，充分发挥养老金“第三支柱”的作用。

一、我国养老金体系经验借鉴及现状分析

完善多支柱养老保障体系，探讨和建立第三支柱个人养老金计划，是世界各国应对人口老龄化、保障国民老年生活的积极应对之策。我国地域辽阔人口众多，传统产业占GDP比例较大，这些特点与英联邦、北欧等国家差异较大，在养老保险制度体系方案设计上，更多的是参考借鉴美国养老保险制度的三支柱模式。美国养老金体系由社会保障、雇主发起式养老基金计划和个人退休账户等三大支柱组成，2017年第一支柱为2.9万亿美元;第二支柱为16.8万亿美元;第三支柱为9.2万亿美元，三者合计28.9万亿美元。第二、第三支柱的养老金资产远高于第一支柱，占同期GDP的134%。美国第三支柱养老金主要是个人退休账户（称为“IRA”），IRA是由联邦政府通过税延优惠发起、个人自愿参与的补充养老金计划。截至2017年底，IRA计划资产规模达到8.9万亿元，覆盖了超过1/3的美国家庭。IRA采用信托模式管理，银行、基金、保险、券商等都可以作为托管人，费用、产品和服务是选择托管人时最为看重的三点。美国养老保险体系多元，覆盖范围广泛。目前，美国96%的人口拥有养老保险，其中超过34%的家庭（超过4，300万户）持有IRA账户，超过55%的家庭拥有雇主养老金计划，养老保险三支柱体系中的每一部分都在养老保障过程中发挥着重要作用。

我国已形成由三大支柱组成的养老金体系。2017年末，作为第一支柱的基本养老保险基金累计结存5.02万亿元，企业养老保险累计结余4.12万亿元。我国养老金第二支柱指补充养老保险制度，主要包括企业年金、职业年金。截至2017年末，全国有8.04万户企业建立了企业年金，参加职工人数为2，331万人，年末企业年金基金累计结存1.28万亿元。职业年金正随着机关事业单位养老保险制度改革逐步建立。但是，以上第一、第二支柱全部6.3万亿元的养老金积累仅相当于同期GDP的1.6%，远远低于国际平均水平，且两者之中基本养老保险仍是“一支独大”，企业年金尚未形成有效支撑。按照制度设计，第三支柱的个人账户应是实账运行，以积累资金为人口老龄化做准备。但由于社会统筹部分收不抵支，个人账户资金被挪用于当期支付，其空账规模持续扩大已达4.7万亿元。从发放标准上看，退休人员的平均退休金和在职人员的平均工资相比，从十年前比较高的70%～80%一路下滑到现在的46%，退休后个人收入明显下降已成为事实。鉴于以上现状，只有加快建立和完善还长期处于空挡期的养老金第三支柱为突破口，才能化解当前养老金体系结构不均衡的局面，是推进制度完善发展和保障养老金支付能力的重要措施。

二、我国个人养老金制度发展现状

个人养老金制度在我国是新生事物，以个人税延商业养老保险为起点。2018年4月2日，财政部、国家税务总局、人力资源社会保障部、中国银行保险监督管理委员会、中国证券监督管理委员会5部委联合发布《关于开展个人税收递延型商业养老保险试点的通知》，自5月1日起，在上海市、福建省（含厦门市）和苏州工业园区实施个人税收递延型商业养老保险试点工作，试点期限暂定一年。这是我国推进多层次养老保险体系建设，对养老保险第三支柱进行的有益探索。通知指出，在上述试点地区的个人，购买采取名录方式确定的商业养老保险产品，其缴纳的保费准予在申报扣除当月计算应纳税所得额时予以限额据实扣除，扣除限额按照当月工资薪金、连续性劳务报酬收入的6%和1，000元孰低办法确定。计入个人商业养老资金账户的投资收益，在缴费期间暂不征收个人所得税。对个人达到规定条件时领取的商业养老金收入，其中25%部分予以免税，其余75%部分按照10%的比例税率计算缴纳个人所得税。

在此之前的3月2日，中国证监会正式发布施行《养老目标证券投资基金指引（试行）》，对养老目标基金的产品形态和投资运作进行了明确，规定养老目标基金包括目标日期基金、目标风险基金以及中国证监会认可的其他策略基金，应当采用定期开放的运作方式或设置投资人最短持有期限，与基金的投资策略相匹配，最短期限不少于1年。公募基金管理人迅速掀起了申报养老目标基金产品的热潮，8月6日，华夏基金管理公司、南方基金管理公司的多只基金正式获得证监会发行批文，8月28日，第一支养老目标基金——华夏养老目标日期2040三年持有期混合型基金中基金（FOF）公开发行。需要指出的是，美国为个人养老金计划提供金融产品的养老目标基金目前没有税收优惠。但在五部委通知中指出“试点结束后，根据试点情况，结合养老保险第三支柱制度建设的有关情况，有序扩大参与的金融机构和产品范围，将公募基金等产品纳入个人商业养老账户投资范围”，“试点期间，中国银行保险监督管理委员会、中国证券监督管理委员会做好相关准备工作，完善养老账户管理制度，制定银行、公募基金类产品指引等相关规定，指导相关金融机构产品开发。”应当说，中国证监会在产品指引等方面已经做到前面。

三、建立个人养老金账户制度的建议

个人养老金制度已经破冰，但为在吸取国际经验教训的基础上做到高起点、严规范、大发展，并与税收征管体制改革、资产管理行业统一管理相配套，建议构建税收递延的个人退休金账户制度。

（一）建立统一的养老账户。对每一类养老金（如基本养老保险、企业年金、职业年金和个人退休金账户）在统一养老金账户下设子账户，分别记录该类养老金的缴费、投资收益、待遇支付，并在税务部门备案。这样既与社会保险费税务征收相衔接，实现统一缴费/缴税基数，统一缴费账户，也为下一步养老账户享受税收优惠打好管理基础。

（二）个人养老账户管理初期采取数量监管模式。对管理机构实施资格准入，金融机构须向监管部门（人社部、财政部、银监会、证监会、保监会）申请，获得牌照才能开展个人账户退休金管理工作。对个人养老账户实施税务注册，只有获得税务部门审核确认合格的账户，才能享受政府给予的税收优惠待遇。对个人养老账户资金支取实行严格限制。除非特殊情况（比如，出国定居、死亡、病重等），否则必须到个人退休后才能领取该账户资金。

（三）为个人养老账户提供税收优惠政策。在试点的基础上推广在个人缴费阶段给予个人退休金账户一定额度的税收优惠政策支持（目前是收入的6%或1，000元，可挂钩CPI定期调整），投资阶段免税收，到领取阶段再征个人所得税（全部或仅对投资收益征税）。个人如果没有参加企业年金或职业年金计划，税收优惠额度可适当增加，以体现制度的公平性。

（四）个人养老账户资金投资运营采取市场化多元配置方式。资金应当投资金融产品以实现保值增值，可供投资的产品应兼顾长期性和稳健性两大特点，采取多部委联合确定产品目录方式进行管理，同时也能推进资产管理产品的统一管理，产品可包括股票、债券、基金、银行存款、商业保险、信托等多种类型。投资者个人可自主选择符合自己生命周期特点和投资风险偏好的金融产品，并可定期进行投资调整或产品转换。对于不具备专业知识或因工作繁忙而不愿主动选择的投资者，可默认其配置产品为指定的低风险产品类型。

主要参考文献：

[1]林义，周娅娜.德国里斯特养老保险计划及其对我国的启示[J].社会保障研究，2016.6.

[2]董登新.美国第二、三支柱养老金交融发展的启示[N].中国劳动保障报（理论版），2018.8.28.

[3]董克用.深化认识凝聚共识加快第三支柱建设[R].2018.7.18.