王晓梅
[提要] 目前，企业职工基本养老保险基金市场化运营已步入正轨，但机关事业单位职工养老保险基金运营还处在不断探索中。本文通过研究国内外相关文献，总结我国机关事业单位养老保险制度现状，剖析当前机关事业单位职工养老保险基金运营中存在的问题，并借鉴美国经验，设计更加完善的机关事业单位职工养老保险基金运营机制。
关键词：机关事业单位;养老保险基金;运营
中图分类号：F84 文献标识码：A
收录日期：2019年4月8日
养老保险基金简称“养老基金”，是政府用以支付劳动者退休以后的养老金而专门收集起来的专项资金。养老保险基金由国家社保机构统一强制征收，单位和劳动者分别按照一定比例共同缴纳形成，形成的专项资金除了用于支付当前所需养老金外，还要为以后所需支付的养老金进行储蓄。国家公务员、事业单位职工与大部分的企业职工等都在养老基金的覆盖范围内。
养老保险基金投资运营是指对养老基金进行市场化运作，将养老基金以发行基金份额的形式，对“投资者”的资金进行有效集中，并由特定的基金管理机构中的专业人员将养老基金投资于债券、股票等其他金融工具或实体领域的一种投资行为。
一、我国机关事业单位职工养老保险基金运营现状
国家统计局数据显示，截至2017年，我国60周岁及以上人口24，090万人，占总人口的17.3%，其中65周岁及以上人口15，831万人，占总人口的11.4%。当一个国家或地区60岁以上老年人口占人口总数的10%，或65岁以上老年人口占人口总数的7%，即意味着这个国家或地区的人口处于老龄化社会。所以我国人口老龄化严重，养老压力巨大，这就为我国机关事业单位养老基金的运营提出更高要求。由表1中数据可以看出，我国机关事业单位职工基本养老保险基金早已经开始储蓄，并不断累积结余。在2015年机关事业单位与企业养老保险制度并轨后，我国对机关事业单位养老基金积累与运营的发展可以借鉴我国企业基本养老保险基金的管理运营方式，这样才能彰显我国社会保障的公平性。（表1）
表1 2007～2014 年我国机关事业单位职工基本养老保险基金收支规模情况一览表（单位：亿元）
当前由于我国资本市场发展水平尚不完善，我国机关事业单位职工养老保险投资渠道相对单一，绝大部分地区规定机关事业单位基本养老基金主要投资于银行存款、购买国债、金融债券，对于风险较高的股票基金市场等投资渠道予以限制。
二、我国机关事业单位职工养老保险基金运营机制中存在的问题
（一）养老保险基金监管主体分散。目前，机关事业单位养老保险基金的监管体系涉及六个主体，分别是人力资源和社会保障部门、社会保险经办机构、财政部门、审计部门、税务部门和国有商业银行，当前与机关事业单位养老基金的管理最为密切的是人力资源和社会保障部门与社会保险经办机构。
社会保险经办机构作为机关事业单位职工养老基金的受托人，是人力资源和社会保障部门下属的事业单位，在养老基金管理过程中，具有管理和运营的双重职能。这种双重身份造成了社会保险经办机构独立性不足，同时将其与人力资源和社会保障部门之间的权责关系复杂化。另外，机关事业单位养老保险工作业务与人事部门直接相关，而人事部门对社会保险经办机构不存在管理职能，这导致很多具体问题难以协调处理。
在增设社会保险经办机构之前，缴纳的养老保险基金都由财政部门负责，虽然《决定》中已经规定：“社会保险经办机构应切实加强基金征缴，做好机关事业单位养老保险参保登记、缴费申报、关系转移、待遇核定和支付等工作。”但这一条款只是在原则上界定财政部门与社会保险经办机构对管理机关事业单位养老基金的责任，对于已办理过离、退休手续的机关事业单位职工的养老金应该是财政部门发放，还是社会保险经办机构发放，这类涉及“中人”的问题在《决定》中没有做出明确规定，很可能导致人社部门与财政部门在这类问题上互相扯皮，影响工作效率。
机关事业单位养老基金的监督体系主要涉及审计部门和财政部门，审计和财政部门主要通过对基金抽样调查进行监督，没有公开养老基金实际收支及运营情况，信息不透明，缺乏群众监督渠道，这就在一定程度上造成了监督的漏洞。因此，我国各省市对机关事业单位养老基金监管存在“多元化、碎片化”等种种漏洞，各方责、权、利不清，也缺乏有效的权力制约和风险分担机制。
（二）养老保险基金统筹层次低。我国机关事业单位职工养老保险改革中指出要建立省级统筹，然而相当一部分地区还停留在市、县一级的统筹层次上，现行的机关事业单位养老基金统筹层次不达标，直接导致养老基金的平均管理规模小;同时，由于基层统筹对基金运营收益方面几乎不起作用，进而增大了收支压力。为了保障机关事业单位养老基金账户的收支平衡，提高统筹层次迫在眉睫。但是由于各地区养老基金积累规模、制度赡养率以及中央和地方在养老事业上责任划分的差异，真正意义上提高机关事业单位养老基金的统筹层次一直举步维艰，造成我国机关事业单位养老基金依然是“收支以县市级统筹为主、各地分散管理”的情况，呈现出严重的“碎片化”状态。
（三）职工养老保险基金缺口逐年扩大。中国社会科学院世界社保研究中心郑秉文曾指出，机关事业单位改革会加大养老金缺口，这是制度转型需要支付的成本。而人力资源和社会保障部从全国当期的收支平衡出发，认为机关事业单位养老基金不存在缺口，但实际上，站在长期资本和长期负债的角度上，机关事业单位养老基金缺口的确存在。一是由历史欠账和转制成本带来的，在机关事业单位养老保险改革以前，工作人员不需缴纳养老保险费，但改革后没有缴费的年限被一概视为已缴纳，前期个人账户里面没有基金积累，还要按积累形式发放养老金，这部分本身就是一个缺口;二是由人口老龄化带来的，对个人账户和统筹账户都有影响，其中个人账户的缺口主要来自统筹账户挪用个人账户导致的“空账”。随着人口老龄化日趋严重，经济增长将面临结构性减速，同时财政收入的增速也会放缓，到时财政补贴的代价也会越来越高。目前，远期养老金缺口已经引起了社会的广泛关注，必须防患于未然，提前筹划并建立可靠、稳定、多层次的养老基金来源渠道。
（四）职工养老保险基金投资渠道少。就现有的法律法规和有关部门的政策文件来看，已经颁布了机关事业单位养老基金投资运营的具体规范，首先是在《决定》中提到“机关事业单位职工基本养老保险基金单独建账，与企业职工基本养老保险基金分开管理使用，纳入社会保障基金财政专户，专款专用。”同年8月，国务院在《基本养老保险基金投资管理办法》中进一步规定投资股票、股票基金、混合基金、股票型养老产品的比例不得高于基本养老基金资产净值的30%。而机关事业单位养老基金一直以来都是独立运营，相对企业职工基本养老保险基金的投资渠道更为狭窄，银行存款和国债这两种安全性最高收益率很低的投资工具，一直是机关事业单位养老基金的首选。长此以往，个人账户养老基金的投资收益率长期走低，逼近一年期银行存款利率，加之遭受2016年通货膨胀率走高的影响，使其保值增值的道路上寸步难行，经济补偿的实际功效难以发挥。
三、美国加州公共雇员养老保险基金运营经验借鉴
美国的养老保障体系具有三支柱：第一支柱为联邦老年、残疾和遗嘱保险计划;第二支柱为职业养老金计划;第三支柱为个人养老储蓄。其中，第二支柱可以划分为私营部门养老金计划和公共部门养老金计划。加利福尼亚州政府雇员与地方政府雇员都在参加联邦老年、残疾和遗嘱保险计划的基础上，参加了作为第二支柱的加州公共雇员养老保险计划，该计划的主体是政府强制雇员及所在单位共同缴费、既定给付的现收现付制，建立以共有产权为基础的养老基金，并进行相对集中的管理。加州公共雇员养老保险计划拥有美国规模最大的公共雇员养老基金，同时也是世界第三大养老基金，在加州甚至全美的政治、经济等领域都具有极大的影响力。自从1932年加州政府为保障州政府雇员的养老权益设立该计划后，其覆盖范围就不断扩大，1939年学校非教师职工和部分公共机构开始以合同的形式参与其中，1990年为全体加州公共雇员提供医疗保险。
（一）美国加州公共雇员养老保险计划项目概况。加州公共雇员养老保险计划主要有基本养老计划和三种补充养老计划构成。基本养老计划中包含一般的退休养老保险和为立法机关雇员、法官以及工伤残疾公务员等提供的退休保险，是以支定收（DB）型计划，各种福利项目保险金的确定是根据被保险人退休前的工资水平、服务年限和退休年龄确定的，而养老金的收益按事先约定的发放。
补充养老计划由补充贡献计划、治安官和消防员的固定缴费计划及457计划构成。与基本养老计划的保费征缴和养老金计发的方式不同，三种补充养老计划采用固定缴费的方式，即以收定支（DC）型计划。区别在于DB型计划基于雇员最终工资额度和工作年限计算需要征缴的费用，而DC型计划基于缴费数额和缴费年限计发养老金，相比之下DB型计划缺乏防范金融市场风险的能力，DC型计划可以降低经济波动带来的损失。并且DC型补充养老计划要求单位和雇员共同缴纳养老保险费用，形成缴费成员风险共担的稳定格局。此外，DC型补充养老计划增强了养老金账户的可携带性，有利于人才流动，赋予参保公务员投资极大灵活性。补充养老计划的基金运营模式，体现了加州公共雇员养老基金运营的整体思路。
（二）美国加州公共雇员养老保险计划参保情况。据2016财政年度统计，加州公共雇员养老保险计划的参与人数为170万人，占加州总人口4.43%。其中包括31%州政府公务员、38%学校非教师职工和31%与该计划签订合同的地方公共部门雇员。加州公共雇员养老保险计划的主要资金来源是参保雇员、单位共同缴纳的保费和基金投资所获得的收益。资金来源最稳定的部分是参保雇员按照其工资额度的一定比例缴纳的费用，另外两部分资金来源相对灵活，单位的缴费比例是由当年的经济环境和投资战略目标共同决定的，单位有时需要多缴费弥补偏低的投资收益，反之则少缴甚至不缴。征缴比例是由州政府立法规定，并根据当时经济发展状况做出相应的调整。
（三）美国加州公共雇员养老计划的监管机制。主要有两个层次，首先是管理委员会及下属委员会，主要制定政策和进行监督;接下来是执行委员会及下属职能部门，进行具体事务的执行、向管理委员会汇报等。法律规定，管理委员会是加州公共雇员养老保险计划的最高权力机构，属于半公营的准官方机构。具体职责是制定指导性的方针政策，并监督其实施情况，比如制定参保费率标准、养老基金投资政策以及提供评估精算服务等。管理委员会以为参保雇员提供养老保障为工作原则，下设小组委员会，如执行委员会、投资委员会等，他们针对一些专门的计划、问题或方案进行审查，并向管理委员会提出建议。
执行委员会是管理委员会下设负责执行管理委员会制定的各项政策的机构，并对管理委员会负责。执行委员会下设若干专业职能部门，进行各项政策的执行，如投资部对加州公共雇员养老基金进行投资运营，财务部对基金管理进行控制及提高管理效率，计算和雇主服务部负责厘定雇主缴费费率。此外，还有成员服务部、规划和研发部、审计服务部等专业职能部门。
（四）美国加州公共雇员养老基金的投资运营。加州公共雇员养老基金的监管采取的是信托模式，全体参保人员是信托关系的委托人和受益人，基金管理委员会作为唯一的信托责任承担者，是信托关系的受托人，在基金监管中占据着核心地位。目前，美国加州养老基金的投资项目包括股票、流动资产、有价债券、房地产等，范围远及国际金融市场，综合考量收益率、风险、运行成本等方面来挑选合适的金融资产，配置该财政年度的投资组合，达到保值增值的目标。按投资风格来看，除了对国内股票主要采用消极投资外，其他资产项目全部采取积极投资。
（五）美国加州公共雇员养老保险基金运营机制对我国的借鉴。美国是一个市场经济高度开放发达的资本主义国家，相比之下，我国是一个开放程度不高，经济发展较快，但各地区发展极不平衡的社会主义大国，这就决定中国不可能照搬美国加州模式。但是加州公共雇员养老基金的监管和投资方面都取得巨大的成功，有很多可以借鉴的经验，主要总结以下四个方面：
1、多方的制衡机制。制衡机制主要体现在加州公共雇员养老保险计划的内部治理结构上。在管理委员会的人员选拔上，包括行政当局任命、参保雇员中选取和一部分是具有专业能力的专职人员，全面代表各方利益，有效的防止任何一方滥用或盗用养老基金，同时具备在制定政策和监督其实施的专业能力。管理委员会负责制定方针政策，执行委员会及其下属的职能部门负责落实完成，有效分离决策权和管理权;另外，管理委员会下设的一系列小组委员会，监督执行委员会工作情况，及时向管理委员会汇报并提出意见。这种有效的权利分割并相互监督与制衡的监管机制，防止以权谋私或专权的现象。
2、相对集中的管理模式。加州公共雇员养老保险计划实行的是相对集中的管理模式，这是其管理兼顾高效与低成本的关键所在。首先，在这种管理模式下，加州公共雇员养老保险计划有能力为其成员构建各项设施和制度，加快其服务升级速度;其次，这种管理模式也使得加州公共雇员养老保险计划在与第三方的交往或谈判中掌握主动权;最后，相对集中的管理模式还有利于充分利用自己现有的人力资源，使其行政管理成本远远低于分散化管理。
3、积极地多元化投资策略。与同样拥有集中管理模式的联邦老年、残疾和遗嘱计划相比，加州公共雇员养老保险计划在同样的低管理成本下可以获取高得多的长期回报，主要原因在于实施一套积极且有效的多元化投资策略，并且可以与独立有效的内部治理结构相对应。从投资资产组合的演变来看，它对股票，尤其是风险投资和国际投资都颇有青睐，说明加州公共雇员养老基金一直积极地在全球资产市场上寻找利益增长点，甚至甘愿承担一定风险。基金的投资策略一直以多元化为核心，通过持有充分分散化的投资组合力求将投资风险最小化。
4、注重服务地方经济。加州公共雇员养老计划在强调市场回报的同时，把基金投资与服务地方经济很好的结合起来，投资运营过程中不但考虑对基金本身保值增值，也为整个社会经济的发展做出了巨大的贡献。
四、我国机关事业单位职工养老保险基金运营优化对策
（一）完善机关事业单位职工养老保险基金运营机构设置。设立独立于政治压力的养老基金监督委员会，直属省政府领导，通过科学的程序选举监督委员会执行官。养老基金监督委员会进行垂直管理，按省设立地方监督办事处。主要职能为：根据市场准入制度的标准审查基金托管人和基金管理人的资格;根据信息披露制度定期公布机关事业单位职工养老基金财务状况表;对基金托管人和基金管理人的运营情况进行监督，并对违规违法行为进行处罚和制裁。
设立独立于政府的社会养老保险基金管理局。机关事业单位职工养老基金统筹账户作为公共账户，采用既定给付制，通过再分配达到公平的目的，这就决定了不宜将统筹账户基金委托给基金管理公司运营。考虑到保证养老基金完整性的原则是分离养老基金经营权与行政权，社保部门不能既制定基金管理政策又同时负责基金运营，因而需要设立社会养老保险基金管理局负责对机关事业单位职工养老基金统筹账户进行运营。
（二）将市场机制引入机关事业单位职工养老基金管理。我国机关事业单位养老保险统筹层次低，这种分散管理的格局对提高基金的运营效率非常不利。因此，可以将市场机制引入养老基金管理，主要途径是在国家的监督之下，选拔专业的投资机构来管理机关事业单位养老基金;同时，政府通过设定投资限制、绩效评估等方法对其进行监管。
（三）规范机关事业单位职工养老基金运营机构的市场准入退出机制。成熟的基金管理市场为了保证基金委托人的利益，必须有足够数量的基金管理公司进行重复竞争，当基金运营机构数量形成规模，为保证养老基金运营的安全性，规范的基金营运管理机构市场准入退出制度变得尤其重要。承担机关事业单位职工养老基金运营的机构，首先必须是法定的金融机构;其次要有稳健的经验风格，近3年无违纪违法等不良记录，资信等级为优;最后还要具有较强的实力，资产规模达到同类金融机构的前10名，同时净资产收益率连续3年居于同类金融机构的前10名。只有同时符合上述基本条件的基金运营机构，才有资格参加机关事业单位职工养老基金委托运营的招标竞争。另一方面还要规范基金运营管理机构市场退出机制。任何获得机关事业单位职工养老基金运营资格的金融机构，仍需定期或不定期地接受各方监督，一旦出现某些原因导致丧失继续运营养老基金的资格，为确保养老基金的安全性，需要根据有关规定退出养老基金管理市场。
（四）拓宽机关事业单位职工养老基金投资渠道。我国机关事业单位养老基金的投资渠道应拓宽。首先，可以增加公司债券和企业债券的发行量，允许机关事业单位养老基金投资于盈利较高的优质公司债券，兼顾安全性与盈利性;其次，可以尝试发行指数型国债，即将物价指数与国债的利率挂钩，在保值的基础上实现一定的收益;最后，可以考虑允许机关事业单位养老基金投资于房地产信托基金和住房抵押贷款证券以及股票基金市场。
（五）建立机关事业单位职工养老基金运营信息披露制度。通过建立信息披露制度，可以由监督机构和基金持有人对基金管理人进行双重监督，有效防止基金管理人出现违规操作。通常，监督机构会委托独立的审计事务所对信息披露的真实性进行审查，通过披露财务数据、资产估价的原则和频率，提高机关事业单位职工养老基金营运的透明度。具体可以由机关事业单位职工养老保险经办机构、托管机构和投资管理机构根据有关规定，将个人账户的基金管理情况向监督部门汇报，同时对所披露信息的完整性、真实性负责。与此同时，为了各方利益主体能够随时了解基金运作情况，防止基金投资管理人不合规操作，可以加大信息披露力度，制定定期报告制度。
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