魏柱柱 丁裕祥
[提要] 我国将在2020年实现全面小康社会，随着这个时间节点的临近，精准扶贫、精准脱贫工作已到最后攻坚阶段。在精准扶贫过程中，基层政府是推进农村精准扶贫开发工作的主要力量，在精准扶贫进程中扮演着十分关键的角色。本文通过调研分析宿迁市中扬镇扶贫开发情况和在推进精准扶贫工作存在的问题，发现基层政府在推进农村精准扶贫过程中工作人员执行能力和组织能力不足。加之扶贫政策自身的缺陷和考核机制的僵化，扶贫干部在执行扶贫任务时缺少灵活性与自主性。对此，本文结合调研研究成果提出一些合理的解决对策，以期有助于扶贫开发工作开展。
关键词：基层政府;精准扶贫;效力与问题
中图分类号：C913.7 文献标识码：A
收录日期：2019年10月18日
进入21世纪以来，中国在城乡一体化建设的道路上越走越稳，在党中央和国务院的领导下，各方力量在扶贫工作的治理和发展上做出了新的探索和创新。在“以工促工，以市带乡”的方针指引下，各地政府和党委组织制定了新的扶贫标准，实施了新的扶贫方式，以期更好，更快的达到精准扶贫的目标。与此同时，我国精准扶贫的方式也在不断变化，从宏观到微观，从整体到局部，从贫困县细化到经济薄弱村，最后精准定位到每一个贫困户。扶贫开发进程的不断推进，有利于全面小康建设社会实现的到来，早日达成共同富裕这一崇高理想。在精准扶贫这一过程中，基层政府是农村精准扶贫工作中的主要执行力量，在精准扶贫工作开展中占据着不可替代的重要地位，研究总结基层政府在推进农村精准扶贫的效力与实践经验，对于我国精准扶贫工作的开展具有重要的现实意义。
一、基层政府推进农村精准扶贫现状
（一）中扬镇农村地区贫困现状。中扬镇属于江苏省六大集中连片的贫困地区，全镇13个村居中有6个经济薄弱村，其中3个是省定经济薄弱村（唐莫村、二里村、熊楼村），3个区定经济薄弱村（范集村、岭桥村、南张圩村），现有建档立卡低收入农户3，602户14，912人，超过全区总贫困人口的1/6，其中，截至2017年底，建档立卡贫困户共计3，610户，贫困人口达4，904人，低收入家庭成员人均年经济纯收入4，500元，远远低于市贫困户标准每人每年6，000元。
（二）中扬镇政府推进农村精准扶贫的举措
1、基层政府精准扶贫的政策依托。从党的十八大以来，中央、省、市对扶贫工作一直都给予了高度重视，特别是习近平对脱贫攻坚工作进行了一系列论述，提出了诸多鲜明要求。中共中央办公厅印发的《关于创新机制扎实推进农村扶贫开发意见的通知》和国务院机构出台《关于印发建立精准扶贫工作机制实施方案的通知》是我国基层政府开展扶贫治理工作的重要政策支撑依据。精准扶贫是我国一项重要的社会资源扶贫举措，全国上下构建了一个完整的扶贫治理体系，精准扶贫理论来源于共同富裕思想的指导原则和达成全面小康社会的现实目标。
2、中扬镇政府精准扶贫工作思路。2017年，中扬镇党委政府带领全镇人民加快发展，扶贫工作取得了重要的突破，中扬镇政府精准扶贫开发治理工作主要思路是：深入贯彻落实党的十九大精神和习近平新时代中国特色社会主义思想，坚持生态优先、绿色发展理念，全力推进生态涵养类乡镇建设，建成生态环境文明、产业发展兴旺、生活条件富裕的新中扬。围绕上述目标和思路，镇政府上下齐心协力推进“1236”重点工作实施计划，突出扶贫开发，打造殷实中扬;突出环境保护，打造生态中扬;突出民生改善，打造幸福中扬。
3、中扬镇政府精准扶贫政策内容。中扬镇政府认真落实党委主体责任，成立了党委书记担任扶贫组长，班子成员、各村居支部书记、相关职能部门负责人为成员的扶贫工作小组。按照根据区委“2+1+1+2”的扶贫队伍建设要求，党委书记任扶贫办公室主任、镇长任副主任，除扶贫专干外，配齐了两名工作人员。同时，加强村居两委班子建设，选派年富力强的政府工作人员任经济薄弱村驻村干部，发挥好村居党组织的带头作用，切实增强脱贫攻坚工作的组织领导和统筹协调力度。
（1）完善制度体系，强化执纪问责。中扬镇扶贫办每周五召开扶贫工作会议，专题研究部署我精准扶贫工作的阶段工作、有关问题、下步工作打算，先后制定了《中扬镇“十三五”扶贫开发工作实施方案》、《中扬镇脱贫致富奔小康工作考核方案》等文件，按照脱贫时序进度，明确工作重点，认真实践监督执纪，对精准扶贫治理工作中出现的违纪苗头倾向，提前预防，及时处理。截止2018年5月，全镇共排查出扶贫领域违纪存疑线索27条，立案查处2件，按照责任的大小对有关责任人进行第一种形态谈话12件，其中提醒谈话4件，批评教育3件，诫勉谈话5件。
（2）规范操作程序，实现阳光扶贫。中扬镇政府以阳光扶贫等大数据平台为依托，对建档立卡的贫困农户建立一对一的信息管理档案，使精准扶贫在阳光下运作，确保扶贫工作的公开、透明。从建档立卡信息搜集、低收入农户脱贫、扶贫资源使用、帮扶政策落实四个方面入手，严格按照建档立卡规定的程序进行操作，进村入户据实算好收入账，严把“民主评议”关，做到“应进皆进、应退必退”的动态管理，务求每项工作、每项数据经得起推敲，经得起检查。扶贫项目收益分红全部通过一折通发放到户，并通过张榜公布、会议公开等方式向民众进行公开。做到实事求是、群众认可，确保贫困户识别信息动态管理扎实、帮扶措施务实、脱贫结果真实，让党的扶贫政策温暖每一个贫困家庭。
4、中扬镇政府精准扶贫方法手段
（1）直接给予现金扶贫。就是指中扬镇政府民政部门协同镇扶贫工作部门根据国家扶贫标准，每月给予贫困家庭按照每人420元/月进行现金补助。逢年过节期间进行贫困户米粮补助以及部分爱心企业人士捐赠的衣物钱物。
（2）进行再就业培训扶贫。就是指中扬镇政府党委宣传部门积极响应李克强的双创号召，积极开展农村群众岗位技能知识培训，联合农村淘宝进行电商创业培训。扶贫先扶智，围绕落实精准扶贫“送科技下乡”工作任务脱贫。中扬镇落实市、区“助能”扶贫培训项目，对贫困家庭免费提供必要的职业能力培训，使其能够胜任工作岗位，从而实现“造血式”脱贫。
（3）创造就业岗位扶贫。就是指中扬镇政府在安置小区富康家园附近引进多个经济发达地区的塑胶制品加工厂、衣帽服饰加工厂以及木材加工厂等，为富康家园小区居民及街道周边农村贫困家庭提供大量的就业岗位。镇政府鼓励贫困群众前往该厂工作，促进就业使得贫困农户经济生活得到一定的保障。
（4）低息贷款鼓励创业。就是指中扬镇政府联合民丰银行中扬支行对镇上水产品养殖户以及服装厂等劳动密集型企业提供低息贷款，并且对有利于带动贫困户就业的企业进行一定的贴息补助。这一举措有利于中扬镇特色产业的发展，例如藕套小龙虾特色养殖，截至2017年底，中扬镇建成2000亩浅水藕套养小龙虾生态农业示范园，该项目受到了市里领导的高度好评，并且成为了中扬镇农业发展的一大特色亮点。
（三）中扬镇政府推进农村精准扶贫的成效。中扬镇政府在居民经济发展上，结合当地农业发展特色，理清经济发展思路，为居民就业提供就业岗位，鼓励居民就近就业，创业，常态化开展网络创业培训，全年培训2，000人，新增网店400家，创成中国淘宝镇。积极开展“入户就业”工作，完成就业与扶贫治理工作的“组合拳”，新增家门口就近就地就业400人，开展技能培训1，200人。根据宿迁市扶贫部门给出的官方数据，在针对2016年建档立卡贫困户的信息统计中显示，因病致贫占据了低收入农户较高比例，高达45%，其次是因残致贫农户占到了低收入户总数的17%，最后是因学致贫占到了低收入户总数的7%，支出型贫困是相对贫困群体中的主要类型，为此，中扬镇政府采取三项针对措施，并取得了不错的成效。
1、建立大病补充保险制度。在新农合和大病保险等现有医保体系基础上，以政府为主导统筹医疗救助资金，把建档立卡的贫困户视为主要帮扶对象，对低收入家庭经过基本医疗救助保障体系报销过后的医疗费用进行二次报销。最终报销比例达到95%，使全镇因病致贫家庭每年减少医疗支出100多万元。
2、建立残疾人照护体系。残疾人作为生活中的特殊群体，政府部门应该格外的加强重视。中扬镇建设了“残疾人之家”，大大缓解了残疾人家庭的照护压力，在有条件的村、社区或家庭设立服务点，对不同程度残疾人士提供特定的照顾方案。对重度残疾人采取义工上门照顾看护、托养服务，对轻度残疾人则主要以养老福利结构日间看护为主，免费提供职业技能培训，鼓励其积极参与到简单易学的就业工作中，从而提高经济收入水平。
3、建立全程扶贫助学制度。教育是改变贫困家庭生活水平的重要手段，中扬镇政府高度重视低收入家庭子女的教育问题。镇政府领导部门多次倡导呼吁社会爱心人士对因学致贫家庭进行捐赠，并且出台了相关文件，根据不同的资助标准将贫困户家庭上学子女的教育费用全部纳入助学资助范围。2017年年底，中扬镇扶贫办公室按照本科5，000元/人，专科3，000元/人的标准对于考取高等院校的贫困学子给予了一次性资助，大大缓解了低收入家庭的教育支出压力。
二、基层政府推进农村精准扶贫中的问题及根源
（一）从经济薄弱村角度看精准扶贫中的问题
1、发展水平不高、收入不够平衡。近两年来，宿迁市大部分经济薄弱村都得到了后方单位的大力扶持，经济发展均有了长足进步，但从总体上看，发展水平还不高。2017年宿迁市经济薄弱村中收入最低的支口居委会仅为0.25万元，仅是收入最高村居的1/500，“两极分化”非常严重，根据目前经济发展情况，薄弱村虽想发展但缺乏强力扶持，长此以往富村与穷村之间的差距将会不断地扩大。
2、发展动力不足、缺少产业支持。据统计，“十二五”期间经济薄弱村现有的增收项目约80%来自于扶贫资金形成的资产，村居自身发展的项目较少，大部分村居因受资金、土地、环境等要素制约难以扎实有效的发展产业项目。由于缺乏产业支撑，大部分村居发展无持续稳定的增收项目，加之本身动力不足。
3、带头作用不强，领军人才缺乏。由于部分村居受教育程度不高，所以其工作能力难以胜任复杂多变的经济工作。经济薄弱村缺少能够引领普通村民共同致富的能人大户，村居干部经济工作能力有待提高。同时，一些村居干部反映日常事务较多较杂，主要精力被维稳、环境卫生、增减挂钩、扶贫等工作占据，导致没有精力和时间去系统性思考村居发展问题，亟须为村居干部减负。
（二）从经济薄弱村角度看精准扶贫中的根源
1、客观环境因素。从“溢出效应”观点可知，一般靠近城镇的村居，其资源更加丰富，交通更加便捷，因此更加便于其获得经济发展带来的额外福利。临近城镇的村居集体土地、厂房等各种资源价值更高，更加有利于将资源优势发展成经济优势，从而推动经济的快速发展;相反，对于一些资源相对稀缺、地理位置偏僻、交通不够通畅的村居，经济发展一般比较缓慢。
2、干部素质因素。部分村干部有三怕：一怕承担责任。一旦由村组干部牵头实施的增收项目失败后，往往给集体造成重大损失，怕遭到群众谴责;二怕工作困难。在这样保守、狭隘的思想观念下，部分村丧失了发展集体经济的主动权，导致在村级集体经济的发展上迈不开步子、抓不准时机、求不了突破;三怕群众上访。近年来，通过城乡统筹发展和土地增减挂钩，大部分村开展土地整理后溢出了不少集体土地，但部分村组干部怕群众上访，为了稳定及工作便于开展，将溢出土地“一分了之”，错过了积累集体资源的最佳时机。
3、群众观念因素。受市场经济冲击，一方面，随着市场经济的不断发展，利我主义在部分农村地区比较盛行。一方面一些群众缺乏长远眼光，追求当下的经济收益，一旦村集体收入稍有盈余就马上要求分光吃净，这一观念不利于村集体资金的前期积累;另一方面群众对于村干部的能力与个人素质存在怀疑，在进行一些扶贫项目引进开发时群众不愿意参与配合。受教育层次限制，群众在进行大规模特色农产品种植以及大户耕地流转承包时，群众很难达成统一观点，因此集体经济发展十分艰难。
（三）从扶贫干部角度看精准扶贫中的问题
1、扶贫干部精准扶贫工作不规范。由于基层干部自身的职业素养或政策执行能力参差不齐，因此其在工作过程中误解或者机械化地执行上级政府部门下达的工作任务，在进行贫困户的精准识别过程中特别容易出现一刀切的情况。中扬镇个别村干部在对贫困户识别的过程中不按照既定的规章制度，扶贫工作不能做到公开、透明、民主，使得村民对于扶贫工作表示很大的不满。
2、扶贫部门对于贫困户的指标控制。随着全面建成小康社会的时间节点到来，精准扶贫工作出现了贫困规模控制，从省到市，从市再到县镇，层层把控之下，每个贫困乡镇每个考核季度都有定量的脱贫指标。这一行为，致使扶贫工作人员为完成上级单位下达的贫困户指标，在进行精准扶贫工作时强行脱贫，对于部分稍显起色的贫困农户家庭，强行取消其贫困户资格，实现数字脱贫。
3、扶贫干部与贫困户之间信息不对称。由于政府的领导干部与贫困户之间不是采取直接沟通的方式，一方面由于贫困农户的信息量巨大，大多数情况下都是经由村干部作为沟通的桥梁，但是村干部上报的贫困户信息并不足够准确真实，存在部分虚假信息，扶贫干部难有足够的精力和人手对海量的贫困信息进行实际的辨别筛选;另一方面贫困农户自身文化素质不高，对政府帮扶政策不能够及时理解，贫困户扶贫参与程度较低。这一现象是导致个别村出现领取国家贫困金的农户不贫困，贫困农户享受不到政策照顾的根本原因。
（四）从扶贫对象角度看精准扶贫中的根源
1、医疗扶贫措施缺失，农户保险意识弱。在对宿迁市中扬镇农村居民调查中发现，许多家庭致贫、返贫，根本的压力来自医疗，在重大疾病的治疗过程中，农村合作医疗并不能够及时有效的缓解农村贫困家庭的经济状况，高额的医疗费用常常使得一般普通农户沦落为贫困家庭。加之我国的人口基数较大，社会保障体系并不能够完整的覆盖到农村贫困区域的每一户家庭，因病致贫现象在农村家庭比较普遍。
2、农民学历水平较低，教育致贫情况普遍。在对低收入家庭的调研中发现，农民的文化素质普遍不高，读书学习是贫困家庭脱贫最重要的途径，但是部分低收入家庭家长对于孩子的教育问题不够重视，对孩子学习上疏于引导和管理，这一现象导致了低收入家庭进入了贫困的恶性循环。
3、农民工作技能短缺，难以适应市场需求。由于农村地区的农户在职业技能培训上不够重视，很多贫困农户都过度依赖于土地耕作。但是随着农村土地流转承包责任制政策的施行，失去土地的农村农民越来越多，这部分农民失去了赖以生存的土地。由于自身职业技能短缺，农民在选择就业工作时受限的情况比较严重，这是造成农村农民失业问题严重的主要原因。
三、基层政府有效推进农村精准扶贫的建议
（一）提升基层政府精准扶贫效率
1、提高扶贫干部执行力，增强扶贫工作人员组织能力。加强对基层政府扶贫干部的执行力培训，提高其扶贫治理的工作能力，尤其要提高驻村干部以及贫困村第一书记的精准扶贫意识。在扶贫治理过程中秉持精准原则，根据具体实际情况，结合精准扶贫识别标准，灵活的展开扶贫治理工作。改变输血式扶贫方式，创新造血式帮扶工作方法，依托当地特色农业，大力发展农业生产。为贫困家庭实现经济创收，从根本上改善贫困户家庭的生活状况上，帮助其早日实现脱贫。
2、调整精准扶贫考核机制，增加扶贫干部工作灵活性。基层政府部门领导应结合当地扶贫治理现状，科学合理的调整扶贫考核机制，引进多方面的综合考核管理方法，不应使用单一的量化指标来衡量扶贫干部的工作成果。扶贫是一项持续时间长，见效周期慢的工作，考核部门应当适当减少考核的次数，给予扶贫干部充足的时间和权限，灵活的推进扶贫工作的进程。与此同时，建立扶贫干部的问责机制，引入激励机制，对表现突出的扶贫干部给予荣誉和奖励，对工作中出现重大事故的工作人员责令整改，对情节严重的扶贫事件，依法追究相关负责人的法律责任。
3、选派优秀精准扶贫干部，提高建档立卡工作效率。基层政府在扶贫开发治理进程中，应该挑选组织能力强、生活作风好、扶贫经验丰富的干部，前往农村开展精准扶贫工作，切实的提高扶贫工作的政策执行能力和精准扶贫的工作效率。被选派到农村的扶贫干部，要利用自身的专业知识，在工作中保持公平公正，采取科学有效的精准识别方法对广大贫困家庭进行严格的筛选。利用电子政务等数据信息管理平台，对认定的贫困家庭进行建档立卡登记，对贫困户信息持续不断的进行追踪管理，及时更新完善相关信息。扶贫工作开展过程中，对精准扶贫的对象进行公示，在精准脱贫过程中要加强对脱贫对象进行审核调查，并且接受社会群众的监督，确保脱贫工作的成果真实可信。
（二）加强基层政府对扶贫对象生产能力培养
1、提升贫困户的教育水平，开展职业技能培训。由于缺少必备的生存技能和知识，外出的年轻劳动力往往以体力换取微薄的血汗钱，对贫困户进行一定的职业技能培训，有利于其在就业的时候具有一定的择业能力，实现农户到工人的合理的身份转变。
2、加强贫困户的思想教育，鼓励创新创业脱贫。农民习惯了数千年以来面朝黄土，背朝天的农耕生活，对于市场经济快速发展的节奏还比较陌生。地方政府部门应当积极引导贫困对象接受现代化的新思想，加大典型宣传，通过模范带动，从教育文化入手，依托村居精神文化建设，鼓励低收入家庭成员积极奋斗，从思想上改变其贫困落后的消极心态。
3、改变贫困户的保险意识，积极参与医疗保险。我国社会公众的保险意识普遍淡薄，在农村贫困地区更是如此。解决贫困问题，要加大社会保障力度。积极落实因病致贫6项机制，加强组织推进，定期召开部门落实会议，统一思想认识，推进责任单位做好具体工作。同时，加强宣传引导，把救助机制的政策及具体内容作为宣传的主要方面，不断提升群众的知晓率和满意度。鼓励贫困户参与医疗保障体系，利用大数法则减少其在面对重大疾病等健康问题的经济损失。
四、结语
我国开展精准扶贫，有利于提高人民生活水平，精准扶贫不仅是我国扶贫工作的重要措施，也是促使落后地区摆脱贫困、全面实现小康社会的重要步骤。通过对宿迁市中扬镇基层政府在推进农村精准扶贫工作中的研究发现，经济薄弱村之间集体经济发展不平衡，基层工作人员组织能力有待提高，农户对于村干部的信任度较低。国家的精准扶贫宏观政策，一方面有利于快速帮助农村低收入家庭脱贫，改善低收入农户的经济生活，增强社会的稳定和谐;另一方面也在一定程度上增加了扶贫干部的工作压力。精准扶贫工作考核偏向于指标把控，这导致了部分扶贫干部降低了工作质量，为了完成上级部门考核任务，对低收入农户进行数字脱贫。部分村干部甚至在扶贫工作中大搞形式主义，把扶贫工作“表格化”、“文件化”。国家应该督促地方政府尽快落实根据本地实际扶贫实践经验的扶贫政策，对扶贫工作实行多指标的绩效考核，灵活的推进精准扶贫进程。
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