傅姝
[提要] 快速推进的城市化建设带来社会经济的繁荣发展，城市规模扩大也导致众多农用地转为非农用地，农村土地用途改变所带来的增值收益不断增加，但是土地增值收益分配问题仍是较为突出。因此，从影响土地征收中土地增值收益分配问题的集体土地产权、土地制度、土地市场、政府等相关因素分析，并结合我国农村土地增值收益分配、管理和监督现状，在土地产权、监管体制以及土地流转市场三个角度，提出解决我国土地增值收益分配问题的建议。
关键词：集体土地;土地征收;土地增值收益
中图分类号：F301 文献标识码：A
收录日期：2020年2月18日
一、引言
城市化的快速推进，加快了劳动人口、资本和土地等生产要素在城乡之间的流动。农村劳动人口大规模地向城镇转移，促进城市的发展与繁荣，各大城市为了满足发展的需要也不断地向外扩张土地。与此同时，城市规模的扩大导致众多农村土地被征收为国有，农用地转变为非农用地，土地用途改变给被征收的农地带来了巨大的增值收益。但是由于农村土地增值收益分配的问题牵涉到多方主体的权益或者利益，难以得到有效解决，逐渐成为了被征地农民权益保障与社会经济发展的矛盾中心。
二、土地增值收益分配影响因素
（一）集体土地产权。界限分明的产权关系能够保障农民的合法权益和财产，促成我国农村地区的安定和发展。但是由于我国集体土地产权制度的改革还在不断探索之中，产权制度难以得到有效完善。目前，集体土地产权中的所有权主体存在界定不清的问题，农民的土地处分权也受到法律制约，这些问题让农村集体土地在被征收过程中不可避免地需要国家的直接介入，而土地交易环节中存在的土地价格差异，导致被征收土地的农民们失去了享有土地增值收益的权益。
（二）土地制度。首先从土地征收制度来讲，我国在2004年版的《土地管理法》中规定了征收土地必须是为了“公共利益的需要”，但在制度上又建立了国家垄断土地一级市场的规定。新修订的《土地管理法》出台后缩小了征地的范围，而在此之前，在审查是否符合公共利益以及公共利益是否足够重大的问题上，被征地集体（农民）的正当权益容易遭到侵害。其次从土地出让制度来讲，农村集体土地转为非农建设用地的，必须先被征收为国有土地后，才可以通过土地市场以出让或者招拍挂的方式供个人或者企事业单位使用。在被征收农地使用权流转的过程中，地方政府既是土地交易的主体，又是土地出让行为的监管者。随着经济的发展，地方政府极有可能会为了增加土地财政收入、牟利等缘由，提高土地出让价格;同样，地方政府为了地方经济利益，利用低价出让土地的方法来获得招商引资，这不但违反了市场竞争机制，还丧失了政府和被征地农民享有未来土地增值收益的权利。最后从土地储备制度来讲，我国缺乏统一的土地储备制度，各地都在根据地区实际情况进行探索。在现有的土地储备制度中，政府发挥着重要的作用，制定着土地储备的相关规则并且直接参与土地收储市场，存在着交易主体与监管主体混乱的情况，这有可能导致土地的供给同市场对土地的需求失去平衡，被征地农户获得的土地补偿费用同土地交易中的出让价格差距拉大。
（三）土地市场。我国改革开放以来所形成的城乡二元结构体制压制了农村的发展，虽然近几年来学者和政府为了城乡一体融合不断尝试、创新和突破，但是局部的起色并没有改善大部分地区城乡差距拉大的现状。在政府垄断一级土地交易市场的制度之下，农村土地价格远低于城市土地市场价格的现实给社会带来了诸多问题，如城市规模的盲目扩张、农村土地利用效率低下、农民丧失享有土地增值的权益等。
市场经济的发展促进建设用地的需求增加，我国农村土地市场也进行着许多探索、改革。然而土地的不可替代性、经济供给稀缺性的特点，造成土地市场的地域性垄断，一旦非农建设用地的市场需求超过非农建设用地的供给，政府的干预无法及时有效地维持市场秩序时，市场经济的弊端就会严重影响土地流转市场，导致土地增值收益分配出现较大的偏差。
（四）政府。从政府的方面来讲，政府在农村土地征收中对土地增值收益分配起着宏观调控的作用。例如，政府通过干预土地市场，调节市场机制、修正市场信息、稳定土地价格。又如，政府在出让国有土地使用权中利用土地增值税来调整土地增值收益的再分配。但是近几年来的地价和房价快速增长，政府的财政收入在很大程度上依赖于土地的出让金，一些地方政府为了获得土地增值收益而过度征收农村土地，这导致农民与政府间的关系一度紧张，并造成政府违法征地和农民上访事件等问题。
三、土地增值收益分配现状
（一）增值收益分配不公。村集体的成员拥有土地的所有权、承包经营权，在农用地转为非农建设用地的过程享有收益分配的权利。正如前文提到的，集体土地被征收国有，政府应向被征地农民支付征地补偿费用，企事业单位向政府支付土地出让金及相关税费之后获得土地一定年限内的使用权，房地产开发商对土地进行开发建设后，因为土地用途改变，土地产生相当大的收益。
在我国现行的集体土地补偿标准中，被征地农民只获得原土地用途平均产值数倍的补偿，仅仅弥补了征地带来的直接和间接经济损失，而忽视了土地的生态价值、利用价值以及农民分享未来土地收益的权利;在土地出让或招拍挂的过程中，政府尽管获得了由于土地用途改变而产生的土地增值收益，但也付出失去了土地未来增值收益的代价;房地产开发商在土地市场规则中，获得了未来的土地增值收益，为了在高额的土地出让价格中获取更多的盈利，房价也不得不跟着上涨。
（二）增值收益分配中的监督和管理问题。《土地管理法》尽管制定了农地征收相关项的补偿标准，但由于其内容仅规定补偿被征土地的一部分原有经济价值和社会保障价值，导致失地农民与政府冲突的事件越来越多，政府的公信力遭到质疑，征地纠纷不断。因此，土地增值收益分配在政府征收集体土地的环节中难以开展有效的监督和管理。另外，集体土地产权中的所有权界定不清以及农民土地处分权的缺失，无法证明被征地农民的权益在土地征收过程中受到侵犯，也无法确定被征地农民能够取得土地增值收益的数额，这些都使得政府的监管工作难以进行下去。再者，在城镇化过程中，不少地方政府损害了被征地农民权益的冲突案件频现，但因为被征地农民同地方政府的手段和能力相差悬殊，以及缺乏对政府在征地过程中行为的监督和制约，导致失地农民合法权益受损。
四、完善土地增值收益分配的建议
（一）明确集体土地产权的主体。集体土地产权主体的明确，即权益分配主体的确定，能够有效地降低土地增值收益分配的难度，减少失地农民与政府冲突案件，解决土地增值收益分配的难题。因此，为了解决这些问题，需要推进完善土地产权管理制度，明确土地产权的界限，健全农民利益诉求的渠道，加强农民对于土地产权的认知度等相关措施，旨在更好地保障农民的土地产权权益，进而有助于农村社会的稳定和农村产业经济的发展。
（二）加强土地增值收益分配的监督。首先，要完善土地征收的程序，落实审批流程和管理，严守“公共利益需要”界定的征地范围;广泛听取农民和专家意见，及时调整补偿方案;增加程序的透明度，保障被征地农民的申诉权和知情权。其次，建立完善的监督机制，将适当奖励与增强处罚力度相结合，防止贪污腐败的行为，有效地提高征地的透明度和办事效率。
（三）完善土地流转市场。“统一年产值标准/区片综合价+增值收益分配”的模式为中国集体土地市场价格提供了新思路。政府不再垄断土地一级市场，而是以土地市场的监管者的身份，维持土地市场的秩序和提供相关的配套服务。该模式不仅可以弱化政府对集体土地流转市场的干预，而且促进村民集体与土地使用者直接交易，减少交易环节，在市场机制的主导下形成充分反映土地价值的交易价格，有效地处理了增值收益分配不均的问题。
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