杨婷婷
[提要] PPP是公共部门和私人部门共同参与生产和提供公共产品和服务的重要模式。目前，我国政府和社会资本合作的PPP模式，主要是政府和公有资本合作，民营企业参与PPP项目的意愿并不强烈。本文从社会资本参与现状出发，结合PPP相关数据资料，分析我国民营企业参与意愿低的原因，并提出针对性的建议，以期推进我国PPP实践回归公私合作的本质，推动民营企业焕发生机与活力。
关键词：PPP;公有资本;民营企业
基金项目：国家级大学生创新创业训练计划项目（项目编号：201910285014）
中图分类号：F83 文献标识码：A
收录日期：2020年4月13日
一、问题的提出
PPP（Public-Private-Partnership）是指公共部门和私人部门共同参与生产和提供社会公共产品和服务的一种模式。PPP模式最早产生于英国，旨在为提供社会公共产品的困境提供解决出路。目前，该模式已经成为西方各国普遍采用的一种为提高公共产品供给质量和数量的有效措施。在我国，根据具体实践的发展，PPP被译为“政府和社会资本合作”，其中社会资本包括国有资本、民营资本、外国资本等各种形式。可见，我国目前PPP的实践中，“公”与“私”并没有明显的界限，并非西方国家真正意义上的“公私合作伙伴关系”。
自2014年开始，国内开始了PPP项目的大规模实践。国务院、发改委和财政部先后出台了一系列的指导文件，支持和推广PPP在国内的应用。国家的大力支持为PPP项目的发展提供了帮助，推进了政府和社会资本的合作，有利于缓解政府财政负担、激发私人资本的活力。事实上，从财政部公布的PPP数据显示，民营企业的参与度并不高，甚至一度出现了“国进民退”的现象。截至2019年12月31日，全口径PPP项目的累计成交11，093项，累计成交规模达到16.35万亿元。但是从不同所有制资本成交规模和数量来看，民企成交规模占21.35%，成交数量占41.9%;央企及地方国企的成交规模占75.66%，成交数量占54%。可见，不论是成交规模还是成交数量来看，民营企业都不具备明显优势，“公公合作”远远地超出了“公私合作”。此外，民企参与了将近40%的项目，但是成交金额却只有1/5左右，这从另一个角度说明了民企在大项目的获取上不具有优势。然而，充分发挥PPP项目的优势，展现社会资本的活力主要体现在民营资本的参与中。虽然我国相关政策中表示PPP项目的社会资本方并不排斥公有资本，但是这并不能算是真正意义上的PPP项目。为什么PPP项目中民营企业的参与意愿不高？民企参与PPP项目存在着哪些现实困境呢？本文将根据明树数据的相关数据，分析我国PPP实践中社会资本的参与现状，以及民营企业参与PPP实践中的现实困境，并提出相应的应对策略。
二、我国PPP实践中社会资本参与现状
（一）PPP实践中社会资本的构成范围。在政策制定层面，国务院、财政部和发改委都已发布了一系列的相关政策和指令，但关于PPP实践中社会资本的范围，不同的主体却有着不一样的划分。2014年财政部在《政府和社会资本合作模式》中表明：本指南所称社会资本是指已建立现代企业制度的境内外企业法人，但不包括本级政府所属融资平台公司及其他控股国有企业。可见，财政部已经明确表示社会资本不包括公有资本。国家发改委在同年12月发布的相关指南中则表示：签订项目公司的社会资本主体，应是符合条件的国有企业、民营企业、外商投资企业、混合所有制企业，或其他投资、经营主体。而国务院办公厅于2015年5月发布的指导意见（国发办[2015]42号）却表示：在政府和社会资本合作领域，鼓励国有控股企业、民营企业、混合所有制企业等各类型企业积极参与提供公共服务。由此可见，政府关于社会资本的范围得到了扩大，由先前明确意义上的“公私合作”，扩展为“公私合作”和“公公合作”并存的局面。目前，我国关于社会资本的构成范围，按照不同所有制的划分，主要为民企、地方国企、其他国企、央企、央企下属公司和外企。央企、地方国企代表的公有制资本和以民营企业、外资企业为代表的非公有制资本之间的竞争逐渐展开。总体来看，我国国家层面自2014年起就接连不断地发布了一系列指导意见，推进民营企业参与到PPP项目中来。但是在实践过程中，由于各种因素的限制，民营资本面临着很大的障碍，公有资本仍然主导着我国PPP实践的发展。
（二）社会资本参与PPP项目的现实境况。就不同所有制社会资本的参与情况来看，在项目数量上，2019年全年中标的社会资本方共计1，735个，其中，数量最多的是地方国企，占比38.62%;其次是民企，占比38.15%，以及央企及其下属公司，占比14.47%;其他国企和外企的数量较少，尤其是其他国企，只占1.5%。总体而言，公有资本数量在社会资本中占据优势地位，占比54.59%，而非公有资本占比45.41%。由此可见，就项目数量而言，公有资本和民营资本相比，具有相对优势。此外，在项目规模上，2019年累计项目规模达到2.6451万亿元。其中，地方国企成交规模最大，占比接近一半;其次是央企及下属公司，占比36%，紧接着是民企，占比10.34%，其他国企和外企的占比仍然较少。共有资本的成交规模占据绝对的优势地位，达到87.5%，而非国有资本仅仅占据12.5%。显然，非公有资本不论是从项目数量和项目规模来看，都处于明显的弱势。与此同时，我们也可以看出，民营企业成交个数占比38.15%，但是其资金规模却仅有10.34%，这也进一步说明民营企业虽然中标的数量较多，但是其资金规模却较小，在大的PPP项目上不占据优势。（表1）
从近5年民企成交数量和规模占比趋势来看，民企在PPP成交市场上的占有率呈现逐年下降的趋势。尤其是项目规模比例，在2019年仅仅只占据了约10%。由此可见，民营企业在PPP项目中的地位逐年降低，民营资本的扩展受到了极大的阻碍。以上的数据和分析表明，在我国目前PPP的实践中，民营企业呈现出参与程度较低，投资项目规模较小的特征。（图1）
总之，在实践过程中，民营资本与公有资本相比，在市场份额、项目获取能力方面都处于明显的劣势地位。虽然国家放开社会资本的范围，允许公有资本参与到PPP实践中，但是以“公公合作”为主的政社合作并不符合当前社会公共产品和服务供给侧改革的初衷。大量的公有资本参与到公共产品和服务的供给当中，一方面可能会带来经济社会的整体运行效率低下，降低公共产品和服务的质量;另一方面国有资本的大量参与会挤出私人资本，不利于激发民营企业的活力，阻碍了市场经济的有序发展。
三、社会资本参与PPP项目意愿分析
（一）PPP项目收益率较低。社会资本方参与PPP项目的主要目的在于获取经济利润。PPP项目建设周期长，投资规模大，对于以盈利为最终目标的民营企业而言，如若没有可观的利润率，很难调动民营资本参与到PPP项目中来。2018～2019年，我国已成交PPP项目的平均投资回报率为6.6%，回报率最低为5.89%，最高为7.25%。而我国民营企业参与PPP项目的商业利润底线为8%～10%。毫无疑问，不论是平均回报率还是最高回报率，都无法达到民营企业参与PPP项目的最低盈利要求，由此可见，我国PPP项目的利润率对民营企业而言，确实缺少吸引力。不同于民营企业，国有企业在国家的支持下兼具营利性和公益性的特点。对于国有企业而言，不仅仅需要考虑到项目的潜在收益，还要关注项目外在的社会效益和战略性质，即能够承担项目风险来获取经济利润的同时，也愿意承担一些战略风险来实现企业的公益价值。因此，国有企业往往能够接受低于8%的项目收益率，甚至能够接受一些负利润率的项目。由于PPP项目属于公共产品，收益率较低，确实会限制民营企业的参与热情，导致民营企业的参与度较低。
（二）民营企业自身能力有限。我国PPP项目在合作模式上的一个显着特征是社会资本方一般需要具备投资、建设、运营的综合能力，社会资本需要成立项目公司来与政府制定的实施机构签订项目合同，履行相关职责义务。在PPP项目中，政府推出的多是市政工程、交通运输等基础设施建设大型工程，其资金需求往往是达到几十亿元甚至上百亿元。民营企业由于自身资金有限、融资能力较弱，其自身经济实力难以满足项目的需求，项目对投资能力的高要求阻碍了整体经济实力偏弱的民营企业的参与。
（三）政府部门失信行为的影响。PPP模式在中国的实践中表明，PPP项目最大的风险就是政治风险。政府既作为PPP项目的合作方，同时又是项目的监督者，政府的某些不当行为将会对项目带来巨大的负面影响。例如，由于PPP项目的周期较长、时间跨度大，项目存续期间政府领导部门变更的现象时有发生，现任的政府领导人很有可能违反早已签订的合作条款，在这种情况之下，很难维系民间资本和政府部门的长期合作关系，最终会影响到项目的实质性进展。且我国目前PPP项目合同在签订的过程中，手续较为繁琐，政府在签订项目合同时往往不够规范，许多合作条款的内容模糊不清，导致项目后期运行阶段若出现特殊因素无法可依，严重损害了社会资本方的利益。鉴于项目运行过程中政府可能发生的失信行为，民营企业对政府的诚信度心存担忧，进而阻碍了民营企业参与PPP项目的积极性。
四、我国PPP实践未来改进方向
（一）设立PPP激励制度，保证项目的合理收益。合理的投资收益是民营资本进入PPP领域的主要动力。PPP作为一种制度安排要促进经济增长，关键在于是否存在激励性和交易成本的节约。对于使用者付费类型的经营类PPP项目，政府应当从长远利益出发，适度让利，提升项目的附带商业化收益。政府需要保证PPP项目的合理收益，加快财税体制改革，给予民营企业适当的政策倾斜。目前，10%的PPP财政承受压力对于一些经济实力相对薄弱的地区而言，难以满足PPP的实际投资需求，因此应当根据各个地区实际经济状况，适当调整PPP的财政承受红线。通过健全财政补贴机制、税收优惠或减免，降低运行成本，提升民营资本的内在盈利能力。
（二）组建专业运营团队，提升民营企业参与能力。鉴于PPP项目的特点，单个民营企业很难承受项目运行期间所需的人力、物力和财力，因此可以积极引导各个民营企业根据不同项目的类别和层次，组建专业的社会资本团队。积极推动创新实力强、技术水平高、管理能力佳的民企通过联合体的形式参与到PPP项目的建设中来，不断提升社会资本方的融资、管理和服务的水平。此外，政府要大力扶持本土民营企业的成长，引导民营企业进行生产技术变革，创新企业经营管理体制，积极挖掘民营企业的潜力，将其培育成市场经济体制下的中坚力量。由此，民营企业总体实力的增强为其进入PPP领域奠定物质基础。
（三）明确政府角色定位，规范政府行为。首先，政府应当明确自身在市场经济中的定位，规范自身行为，在裁判员和运动员的双重角色中进行合理调整，为民营企业参与PPP项目营造良好的政治制度环境，同时也要加强对项目的事前、事中和事后的监督。其次，要强化政府的契约意识，保证政策的持续性和稳定性。政府需要加强信用保障机制，严格遵守项目存续期间与合作方签订的有关契约，克服新人不理旧账的问题，降低民营企业参与PPP项目的顾虑。最后，政府应当依托全国PPP综合信息平台加强项目信息披露，尽可能向社会展示项目的最新动态和信息。在选择社会资本的过程中，政府应当从公平出发，营造公平透明的市场竞争环境，选择最优的社会资本，向社会展示政府强烈的合作意愿与诚意，吸引民营企业的参与。
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