□文/张 文
（山东聊城东安国有资本运营集团有限公司 山东·聊城）
［提要］随着当前经济形势的复杂化，地方政府投融资平台管理会遭遇各类机遇与挑战，需要应对一定的财政风险，并做好风险控制。剖析地方政府投融资平台的财政风险，解释风险成因，并采取有效措施进行控制，确保地方政府财政管理安全稳定以及投融资平台的健康发展。
当前，我国的外部经济环境较为复杂，政府财政承担的责任变得更重，财力有限成为财政风险出现的根本原因。为了应对财政压力，我国地方政府运营投融资平台，突破环境约束，为地方经济建设作出贡献。与此同时，地方政府利用投融资平台引入金融资本发展地方经济也积累了巨额债务，财政风险日益严重。需要从财政视角研究地方政府投融资平台的风险及风控策略，让我国地方经济发展更加健康平稳。
一、地方政府投融资平台风险成因
20世纪90年代开始，我国东部发达城市开始出现以转变政府职能、改革投融资体制的投融资平台。经过近30年发展，目前全国已经有超过3，000家政府背景的投融资平台。这些平台是地方政府划拨财政资金、土地、特许权等，组建的城投公司、资产经营公司、土地储备中心等，辅之以政府还款保证，如财政补贴、偿债基金等，筹集资金用于政府各类政务事业、基础设施建设等工作。这些平台给政府带来了巨额债务，其资产多为非流动资产，可变现资产和可流动的资产非常少，并且主营业务一般很难带来净利润，企业盈利主要依靠资产处置和政府补助。按照企业经营标准，地方投融资平台的经营状况较差，资金链不稳定，一旦运营出现问题，其负债由地方政府买单，政府财政风险巨大。风险形成的原因如下：
（一）法律约束。我国预算法规定，地方各级预算必须本着收支平衡、量入为出的原则来进行编制，不可出现赤字，地方政府也不能发行地方政府债券。法律的强制约束让地方政府很难公开从市场融资。借助投融资平台，地方政府通过企业借款获得投资。到了2008年，地方政府发行债券的政策得以放开，通过债券合法地、公开地融资成为趋势。但是发行债券对地方政府财政管理能力的要求更高，磨合期更长，因此地方政府背景的投融资平台仍然是地方政府凑资的重要方式。
（二）财政体制原因。地方政府的财政权力和事权存在不匹配的问题。地方事权过多，而财力不足，这种矛盾在基层政府非常突出。地方政府的支出责任较大，并且在持续强化，基层政府预算压力就较大，只能选择举债融资这种方式。税制改革之后，地方政府的财政体系还不够完善，转移支付的规模较小，基层政府几乎没有稳定的、可靠的收入。可支配的财力漏洞太大导致地方政府职能举债保证自身政府职能。地方政府维护区域的既得利益，税收返还与专项支出比例较高且较为随意，实现区域之间政府服务能力均等化的转移支付较少。
（三）预算管理因素。我国当前地方政府的财政预算反映了一般性预算收支，国债转贷预算收支和基金预算收支等项目。地方政府借款收支并未出现在政府预算管理上。相当于地方政府借款收支未进行预算管理，政府债务的核算统计则很难推行，预警机制未建立。决策层对于政府债务没有明确把握。尽管当前财政部门被授予管理政府债务的债能，但是地方政府举债现象比较普遍，统筹规划管理的难度非常大。债务方面的预算管理处于无序状态，也让预算管理的软约束能力变差，投融资平台肆意扩张，地方政府的财务风险变得更大。
（四）财政政策原因。国家宏观经济政策特别是积极政策的推行实施，也在刺激地方政府举债增加。为了发挥中央财政投资的引导作用与杠杆效应，地方政府得以配置税收优惠与货币资金支持，较为典型的政策就是国债转贷支持地方政府，出口退税减免地方债务。地方财政收入进一步减小，支出压力增加，更加迫使地方政府通过投融资平台举债。
二、控制地方政府投融资平台财政风险的措施
（一）提高投融资平台市场化水平。当前，地方政府主导的投融资平台，无论在具体运营上还是人事管理上，都是由地方政府控制的。一般情况下是由国资委进行资产管理，党委完成人事任免，项目选择由发改委进行，财政控制资金，投融资平台自身几乎没有话语权。政企不分的问题导致投融资平台的运营受到限制，利润低。要深化投融资平台的管理体制改革，以市场化手段管理投融资平台，引入运营获利能力较强的专业投资者，提高投融资平台整体管理水平和资本实力。转变投融资平台机制，逐渐与政府管理相剥离。从管理能力、专业人才引进、与专业研究者共同研讨解决方案、以市场化眼光看待投融资平台等多个方面，不断提高投融资平台运营的水平，持续降低地方政府财政风险。
（二）强化平台风险控制机制。对于地方政府投融资平台来讲，他们是地方政府债务的法律主体，成为地方政府债务的防火墙，首当其冲。地方政府债务风险的降低、化解、预防是投融资平台及地方政府能够确保财政安全运转的基本工作。要不断加强地方政府背景的投融资平台的风险控制能力。具体措施如：完善各类投资、筹资等活动的决策程序，以科学程序管理各类财务活动，确保以企业管理和经营者的角度来看待投融资平台，发挥监督与专家智慧的作用。建立投融资平台风险跟踪管理机制，对财务风险及时发现及时预警，对投融资平台的财务风险进行识别、评价、跟踪、监控、预测等。对于融资平台中发生的风险财务活动要施行责任制，责任到人，明确风险投资者，确立起承担的责任以及风险报酬，严格执行考核与兑现。
（三）建立地方债务长效管理机制。对于地方政府的债务管理，要建立长效机制，从外部持续加强监管，确保地方政府债务控制在风险可控的范围内。要明确地方政府特别是财政部门在地方债务管理中的地位。各级财政部门明确管理机构与责任人员，制定债务管理制度与具体管理办法。地方政府债务管理要设定严格的、科学的目标，明确可承担的债务规模、偿还量、使用方式等，制定风险可控的财务管理目标，并根据目标跟踪财务执行情况和债务管理情况。各级财政部门要和审计部门互相协调，加强沟通交流，加大监督力度，确保各项财务政策的落实。地方财政系统每年进行预算编制，同时也要根据具体情况编制长期计划，将债务管理纳入长期计划的管理范围。根据当地实际情况对债务进行分解，设置一个科学合理的年限解决债务问题，降低债务风险，特别是通过融资平台获取的资金以及出现的债务，将降低风险作为最首要的目标，避免将政府财务工作陷于困难境地。
（四）加强资金管理。要不断加强对国库资金的管理，让资金流动性更强，降低投融资平台中固定资产等非流动性低的资金比例。国库资金要单一账户管理，取消各类资金支付、收缴等中间环节，提高资金流转运行的效率。强化财政活动计划性，确保资金流量均衡化。对于各个预算单位的资金用量计划编制要加以细化，动态监管，科学预测，降低预测误差，避免出现架空预算编制的情况。对于库款资金的运作，要避免限制，提高库款资金流动性，增加收益，同时保证安全。国库资金管理能力强化，可以大大提高地方政府对财务风险的应对能力，也就减少了对投融资平台的依赖。资金管理的覆盖要全面广泛，与政府财务工作相关的所有资金来往都需要明确监管。资金流动需要有依据，根据提报的需求，与年初财政预算进行对照，符合预算的可以放行，对于不符合预算的支出，要进行严格评估，通过评估，才能拨付资金。对于融资平台的资金管理，同样引入预算制，严格依照运算进行，对于融资平台需要消耗资金展开的各类金融活动，要经过科学评估之后，验证是能够带来经济效益的才能投资。
（五）推进公开合法举债。要推进地方政府公开、合法举债的行为，不断降低对投融资平台的依赖。对地方政府的投融资行为的约束不断放开。地方政府能够正常筹措资金，就能够不断摆脱对当前投融资平台的依赖，渐渐从大量的地方债务中摆脱出来。对于投融资平台，也可以引入市场化管理运作，让平台实现企业化建设，引入现代管理理念，逐渐实现经营正常化，为企业带来更多利润。强化政府自身的财务管理能力，财政预算编制，预算执行，资金去向应公开透明，接受监督，将财务风险揭示出来，避免政府债务的不断增长，化解财务危机。地方政府公开合法举债，要注意公开和合法的要求。做到公平、公正、公开，透明执政，让群众监督的同时也能够获得来源广泛的各类意见，对各类意见进行筛选、评估，对于其中合理的意见和建议加以采纳，不断优化革新财务管理方式。在国家财务政策允许的范围内合法获取资金支持，以市场化竞争行为衡量举债是否能够为政府财务工作带来帮助。中央要给予地方一定的支持，为地方提供政策支持，将各地降低财务风险的经验加以推广，帮助地方政府从方针政策、科学管理、理论研究等各个方面提高财务管理水平，提高对地方财务的认识，不断革新对投融资平台的管理方式，引入市场经济调节能力推动融资平台形成企业在经济环境下立足的能力。
（六）控制债务规模。要做好债务规模的控制，将新债务的增加，以及旧债务的化解工作列入政府工作绩效考核中，将债务管理、风险管理作为政府工作的重要部分，按照上级部署，建立起完整的风险管理制度与债务管理制度，严格控制政府背景下的投融资平台不顾风险无序扩张，减少新增债务，立足自身工作能力，化解当前已有的债务。地方政府的债务管理情况要列入当地领导干部的职责范围内，进行阶段性审计考核，成为领导干部的业绩考核指标之一。对于业绩考核情况，要定期通报，对做出成绩的领导干部给予表扬，对于工作不力或者导致举债更多，债务无序扩张，过度扩张的，要加以批评。对于情节严重的要依照相关法律规定处理。将债务规模的控制做好计划，合理设定解决债务问题的年限，每年减少多少债务，通过哪些途径减少债务，细化到具体事项和具体月份，严格依照计划执行。在规定的年限内完成债务控制工作。对于政府财政工作产生的债务要严格管控，估算政府可承担的债务范围，不能超过这一安全界限，确保债务问题不会给政府财政工作带来风险。
三、结语
围绕地方政府的投融资平台运用操作，探讨地方政府面临的财政风险。地方政府的职能通过投融资平台而延伸，投融资平台相当于地方政府职能的载体之一，代理一部分政府财政责任。在复杂的外部经济环境下，地方政府存在财力不足等问题，影响政府经济运转，因此利用投融资平台引入资本，达成政府职能。研究投融资平台给地方政府带来的风险，提出有效措施控制投融资风险，确保地方财政稳定发展。
