□文/卢广源
（西南民族大学 四川·成都）
［提要］ 志愿服务在社会生活和突发性公共事件中的作用愈发重要，通过对成都市新冠肺炎疫情志愿服务相关调查，了解志愿服务在相关主体的协调下有序进行，对疫情监管和防护起到重要作用，但也存在志愿服务中法律关系界定不明、权责分配不清、保险制度运行存在缺陷、志愿服务资金的筹集和运用缺乏规制等问题。对如上问题进行分析，明晰法律关系划分权责、并合理运用纠纷的解决方式，以法律援助和诉讼费优惠等措施更好地保障志愿者诉权，以实现志愿服务有序运行，实现志愿服务的法治化。
一、背景
根据中国志愿服务网的数据统计，全国实名志愿者人数共计1.92亿人，志愿团体人数共计79.7 万个，志愿项目总数为510.1 万个，志愿服务时长总计28.07 亿小时。其中，四川省民政厅在新冠肺炎疫情中全省慈善组织累积接收新冠肺炎疫情慈善捐赠5，894.25 万元，涉及120多个社会工作服务机构和志愿服务组织、2.82 万人次社会工作者、5.23万人次志愿者。
志愿服务的发展及其作用令人鼓舞，同时志愿服务过程中的法律风险问题及纠纷解决方式也引人思考。志愿服务迅速发展须有完善的保障机制以维护志愿者、志愿组织的合法权益，防范志愿服务过程中的风险。
二、志愿服务的法律风险
（一）志愿服务中法律关系不明。国内相关立法未明确规定志愿者与志愿组织之间的法律关系，志愿服务具有平等协商、自愿活动的民事法律关系的特征，志愿者对志愿组织间的从属性、获取经济补贴具有劳动/劳务关系的特征。故无法直接以单一的法律关系来认定，志愿者与志愿组织间关系的归属成为主要问题。
（二）各方责任分配不清。责任即权利未得到实现或义务未得以履行时承担的消极义务，故责任的划分则是以权利明晰为前提，权利则是民事法律关系的内容，所以责任的分配不均应追溯至法律关系不明确和志愿服务协议约定不明。无法明确把握志愿者及被服务对象在志愿服务过程中人身、财产受损责任分配的问题。
（三）保险保障不足。《志愿服务条例》虽明确规定组织具有人身危险性的志愿服务时应当为志愿者购买人身保险，但现存的问题是志愿组织很少为志愿者购买保险，即使购买保险，也因保险种类、保险金额、保险期限等问题使得保险也无法起到有效的保障作用。
（四）志愿服务资金问题。志愿组织获得的专项资金不足，难以应对志愿者的保险保障、专业培训、补贴发放等问题，并且未建立透明公开的资金流动公示制度，致使志愿服务资金流向不明，损害志愿服务的公益性、阻碍志愿服务的发展。
（五）纠纷解决方式不灵活。纠纷解决方式未得到合理利用，且诉讼成本和繁琐的诉讼程序使志愿者难以实现权利救济，志愿者权益难以得到保障，导致志愿服务的发展受阻。
三、志愿服务的法律风险应对策略
（一）志愿服务法律关系的分析。志愿服务活动中存在志愿组织、志愿者、被服务对象三方主体，志愿者是由志愿组织公开招募并以志愿组织的名义对外活动，在志愿服务过程中拥有较大的自主性，在不违反志愿服务协议规定的前提下，可依据自己的意愿进行志愿服务活动，具有民事委托代理关系的基本特征。
在较长周期的志愿服务活动中，志愿服务呈现出存在固定时间、固定工作任务、志愿组织对志愿者严格管理、并定期向志愿者支付补贴的特征，具有劳务关系或劳动关系的雏形。根据劳动部《关于劳动关系认定的有关事项的通知》的规定：只要双方具有劳动法的主体资格，用人单位制定的规章制度适用于劳动者，劳动者从事于用人单位有报酬的劳动，且为用人单位业务的组成部分，则可认定其存在劳动关系。无偿性是志愿服务的一个根本特征，在志愿服务关系下，志愿组织未向劳动者支付报酬成为认定劳动/劳务关系的根本障碍，但依据主体资格、从属关系及补贴等要素可拟制为劳动关系或劳务关系。据案号（2019）京01 民终8359 号中国橄榄球协会等劳动争议一案为例，中国橄榄球协会招募志愿者，由招募人员进行管理培训，志愿服务的特征符合劳动关系的要件，最终法院也认定存在劳动关系。在司法裁判中多以实体要素（主体资格、从属关系、报酬给付）为判定法律关系的依据。
医护人员作为一线抗疫志愿者，在拥有劳动关系的情形下，从事具有劳动关系内容的志愿服务活动，因此应当以劳动关系吸收志愿服务中组织与志愿者的关系，直接以劳动关系规制。
（二）明确责任分配
1、委托代理关系。现已有部分地方性法规明确规定志愿服务过程中侵权责任的分配问题，根据《成都市志愿服务条例》第二十九条规定：“志愿者在志愿服务过程中因过错造成服务对象及他人损害的，由志愿组织依法承担民事责任。志愿组织承担民事责任后，可以向有故意或重大过失的志愿者行使追偿权。”何以使得地方性法规具有普遍的适用意义进而辐射全国，则需探求其立法的本意及法源。结合委托代理法律关系责任分配的基本原理及代理合同中受托人责任承担来看，代理人以被代理人的名义进行活动，责任归于被代理人。无偿的委托合同，因受托人的故意或重大过失造成委托人损失，委托人可请求赔偿损失。故，《成都市志愿服务条例》对志愿组织、志愿者责任的分配符合委托代理关系中责任分配原理。因此，一般特征志愿服务可以委托代理关系调整志愿服务过程中被服务对象遭受的损害、志愿组织财产受到损害，即志愿组织对外承担责任，若志愿者有故意、重大过失，志愿组织可向志愿者行使追偿权。
2、劳务关系。较长期限的志愿服务活动会形成类似于雇佣关系的模式，以劳务关系来分配双方责任。志愿者进行志愿服务过程中若造成第三人的损害，由志愿组织承担责任后向有故意或重大过失的志愿者追偿；若造成志愿者自身受到损害，根据双方过错，各自承担相应的责任；若志愿者在志愿服务过程中遭受到第三方的侵害，志愿者有权向志愿组织要求补偿。
3、劳动关系。医护人员在抗疫志愿服务过程中的责任由用人单位承担，用人单位可向有故意或重大过失的志愿者追偿。若志愿者自身遭受损害，可以工伤保险救济。
（三）全面运用保险制度。依据第三方责任险的基本原理，创设具有第三方责任险的基本特征新险种，志愿组织作为第一方，志愿者作为第二方，被服务对象作为第三方，当造成第三方损害时，本应由志愿组织承担的责任转移给保险公司，以减轻志愿组织因志愿者给第三方造成损失后巨大的赔付负担。
为更有效地保障志愿者的利益，须通过多种类型保险予以保障。根据《志愿服务条例》的相关规定，志愿组织须为从事具有人身危险性服务的志愿者购买人身保险，尤其在突发性公共事件下，志愿者的人身受侵害性显着增加，人身保险的购买更为必要。新冠肺炎疫情期间，保险公司通过设立防疫专项保险和在人身意外保险的基础上扩展保险标的的方式更好地保障志愿者的人身权益。医护人员还可以工伤保险来弥补商业保险的不足，起到更为全面的保障作用。以差异化的保险保护方式，一方面有助于各类志愿主体的权益得到全面保护；另一方面可以统筹资金的使用，减轻国家救助压力、缓解志愿组织资金欠缺问题。但人身保险不足以防范志愿服务的风险，志愿服务过程中的财产损失也逐渐成为严峻的问题，故也应当加强财产险在志愿服务过程中的投入。
明确险种保护后，仍需确保保险可以实际发挥作用，通过明确被保险人的范围、保险金额、期限等要素使保险得到落实。被保险人应当同时包括注册志愿者与非注册志愿者，以同等方式对待；且应以危险程度来衡量保险金额，进行差异化保护，协调保险金的运用，实现精准保障；保险期限的确定应当与志愿服务时间相匹配，确保志愿服务期限内均能受到保险的保障，避免保险的空档期。
（四）健全志愿服务资金保障制度。志愿服务资金主要是通过慈善募捐、政府拨款、政府购买公共服务等方式获得，志愿服务资金是保障志愿服务运行、防范志愿服务风险有效方式。购买志愿者保险、发放志愿服务补贴、组织专业有效的培训等均需充足的资金保障。
保险制度无法全面有效覆盖，一个重要的原因在于志愿组织自身的资金不足。通过防疫险的购买数据显示，大多是通过政府购买和保险公司捐助的方式得以实现，志愿组织和慈善协会实际上无力支持巨额保险资金的供给。虽然存在保险公司公益计划——“一元险”的存在，该类型的保险可以实现全覆盖，但实际效果甚微，仅能在轻微人身损害部分给予保障，当志愿者遭受重大人身损害或财产损失时，则无法实现保障。故，行政机关应当加大对志愿服务的统筹投入，鼓励合法的慈善募捐，充实志愿服务资金。
志愿服务补贴的难以落实，一方面是由于约定不明导致；另一方面原因是资金内部问题（资金供给和资金的流向）。因资金缺乏、资金流向不明使得志愿者的补贴承诺难以兑现，资金流向问题的解决必须通过建立严格的志愿服务资金公示制度，确保志愿服务资金公开透明。
（五）完善救济途径。应采用多元纠纷的解决机制，充分发挥社会组织、政府组织、仲裁机构、司法机关各主体的作用。依据志愿服务的性质（多深入居民生活环境中，纠纷对象多为被服务对象基层群众），充分发挥人民调节的作用，减少志愿组织与社区群众的冲突，构建和谐社区关系。民政部门应加强对志愿活动的管理工作，不仅在志愿服务的协调工作上进行统筹，还需要在政策方面给予志愿者相应的优惠，方便志愿者通过行政途径实现权利。仲裁机构对涉及劳动争议的问题应当切实审核实质要件，不能以志愿服务的名义，罔顾志愿服务活动中实际的用工关系。司法机关在保持其谦抑性、公正性、利益平衡的同时，应着重保护志愿者的诉权。诉讼程序和诉讼成本是志愿者对诉讼望而却步的主要原因，故为了更好地保障其便利诉讼，对确有困难的志愿者实施减收诉讼费、法律援助等政策，切实地在救济途径上保障其合法权益。
四、结语
志愿服务是一种依靠社会中人民群众自身力量，对社会环境中的问题进行救助的自治性组织活动，其以低成本的方式实现公共服务的提供、群众关系和谐的构建，在现代社会中具有巨大的社会效益。尤其在突发性的公共事件中，其效益尤为显着。因此，对志愿服务活动的规制与志愿者、志愿组织的保护是根本之务。首先，应切实落实《志愿服务条例》等法律法规，并完善相关地方性法规，以健全志愿服务机制的架构；其次，相关部门机构应加强行政管理，尤其在突发公共事件下确保统筹高效，做好与卫生部门、应急机构的协调；再次，则是明晰志愿服务中存在的法律关系、法律责任，做到责权明确，推动志愿服务的规范有序运行；最后，建立风险应对机制，通过法律途径对志愿服务中的风险予以解决，进而促进我国志愿服务的规范化、法治化，实现我国志愿服务高质量、高水平的发展。
