□文/卢 琦
（西安石油大学经济管理学院 陕西·西安）
［提要］随着国家财务部印发《项目支出绩效评价管理办法》的通知等具体有关加强行政事业单位预算绩效评价的文件通知，各地各部门开始不断意识到预算绩效评价的重要性，全面预算管理能够提高部门工作效率，此观念意识也逐步渗透到基层单位。但是，由于行政事业单位的非盈利性经营性质、缺乏有关预算绩效评价专业人才的指导以及对预算绩效评价过程中监督激励不重视等问题的存在，导致行政事业单位的资源无法得到高效合理的配置，使得国家政策不能很好地发挥实际作用。针对以上原因，本文先是阐述行政事业单位预算绩效评价的内涵并介绍其重要意义及作用，然后分析探讨预算绩效评价现状及问题，并提出优化建议。
预算绩效评价是预算绩效管理中的重要组成部分。首先，随着政府预算管理的不断深化改革，预算绩效管理中出现了预算绩效评价与单位战略目标、项目完成效果脱节等现实问题。其次，对于行政事业单位来说，提高预算绩效评价效率，增强政府财政预算的透明化、合理化及有效化，从而提高行政事业单位预算管理和公共服务能力，增强政府的人民公信力，对国家实现廉洁执政、执政为民的目标有重要意义。因此，本文对行政事业单位预算绩效评价进行了深入探究。
一、行政事业单位预算绩效评价的作用
（一）有助于增强预算的科学合理性，并提高财务管理水平。政府部门的财政收入主要来源于税收收入及非税收收入，其中资金来源的大部分由税收收入完成，而类似政府基金收入、国有资产运营收入、专项收入等非税收收入这一小部分却往往存在着透明化程度较低、收支的支配合理科学性不强问题，对有限的政府财政预算资金来进行合理高效地使用，属于行政事业单位极为重要的工作内容之一，对行政事业单位进行有效的预算绩效评价，有助于追踪政府部门的资金去向，并在追踪的过程中评估资金的使用有效性，从而为下一次的预算奠定良好的基础和方向，最大限度地避免资金使用不良的情况发生，从而实现预算的科学合理性。同时，也有助于政府财务管理部门提高资金管理水平。
（二）有助于促进团结廉政建设。在反腐倡廉建设中，政府财政工作更加注重团结廉政建设，积极实现“一切为了人民”的责任意识目标，在进行预算绩效评价的过程中，有助于避免财政资源的不合理使用以及铺张浪费的情况出现，有力打击了腐败之风，同时在合理配置财政资源的基础上，对预算绩效进行评价，使广大干部主动提高财政资源的使用有效性，促进干部群众团结一致，为人民服务，创造好的财政绩效。
（三）有助于提高公共服务质量，并实现公共利益最大化目标。财政资金往往存在使用情况不透明，绩效评价不准确不及时的问题，积极有效地进行预算绩效评价可以提高财政资源的使用效率，同时提高人民群众对政府的信赖程度，将百姓事业放在第一位，在进行预算的过程中，通过询问群众的建议，从而将财政资源用在百姓最需要的地方，并根据预算绩效的评价，不断深化预算改革，促进人民公共利益最大化目标的实现，提高人民群众的幸福生活指数。
表1城建项目预算绩效指标体系一览表
二、行政事业单位实施预算绩效评价现状分析
（一）预算绩效评价管理意识薄弱。在行政事业单位，预算往往由财务管理部门统筹进行，单位管理人员并不直接参与预算管理。在具体实施中，由项目负责人及项目组成员进行，在一项项目完成后，一般财务部门会进行预算绩效评价，而项目负责人通常不关注预算绩效的情况，只是将财务使用情况汇总后上报。在这个过程中，往往单位负责人的重点在于是否完成了既定目标，而对于预算绩效的评价是他们常常会忽略的部分。由于预算绩效评价的效果往往不能在短期内得到显现，通常要跨越两个或三个以上周期，导致管理部门对预算绩效评价的重视程度不够，从而形成了自上而下的预算绩效评价管理意识薄弱，无法引起单位管理人员、财务负责人及项目负责人对于预算绩效评价的重视形态，积极主动性也没有得到充分发挥。随着国家深化预算制度改革的实施，不断要求加强领导班子对预算绩效评价的重视程度，行政事业单位开始逐渐意识到预算绩效评价的重要性，但由于基层人员往往只是配合，没有形成较强的自主预算绩效评价意识，使得预算绩效评价工作难以进行实质性的开展。
（二）缺乏完善的预算绩效评价制度。由于管理层对预算绩效评价的重视程度不够，当前的预算绩效评价往往对于预算执行结果较为重视，就预算编制问题、是否符合行政法规及会计政策等进行评价，而忽视了预算需要解决的实质性问题，即财政资源是否得到了充分合理的分配使用，在使用过程中是否存在编制预算时所忽视的问题；同时，评价标准较为单一，无法全面地评价预算绩效；而且在预算绩效评价的过程中，由于重视程度不够，没有及时的反馈和改善，使得预算绩效评价往往就结果而论，忽视了基于过程中的评价，从而不能及时地改善存在的预算问题。如果缺乏完善的预算绩效评价制度，那往往会造成预算绩效评价的工作流于形式，无法进行预算深化改革，预算中的问题也不能得到实质性的解决，更不能给下一期的预算编制提供指导性的作用。
（三）缺乏合理完整的预算绩效评价指标体系。当前行政事业单位的预算绩效评价中的指标体系较为单一，大多是定性的评价预算实施是否达到了预期，没有从定量的角度设置评价指标，使得结果有失偏颇，无法起到指导性的作用。同时，预算绩效评价指标的设定对于综合性的总体指标较为重视，如单位服务职能、业务范围、发展战略等，对于有关绩效性的指标有所忽略，如投入与产出的比例，产出的质量与数量之间的协调性、经济社会效益、生态效益及服务对象的满意程度等，导致既未体现出预算效果，也未体现节约内涵，故而指标体系设置的不合理性严重影响了绩效评价过程及评价结果。
（四）预算执行过程中绩效管理监督控制不足。经调查研究发现，大多数的行政事业单位对于预算的结果往往更为重视，忽视了预算过程中的管理和监督，这就导致在执行预算的过程中，负责人可能不按照事前编制的预算进行资金的使用，导致一些挪用资金的现象产生；同时，缺乏监督也难以发现执行进度慢、执行效率低以及执行过程与预算有所偏差的问题，预算绩效评价失去了它本身的意义，也就无法实现预算绩效评价的目标。此外，由于一些单位缺乏预算实施监督的工作环境体制，管理层对预算监督重视程度不够，使得预算绩效评价工作无法切合实际。由此可见，缺乏预算执行过程中的监督管理工作，对单位的预算绩效评价有着恶劣的影响。
（五）预算绩效评价结果应用效率不高。当前，行政事业单位对于预算结果的应用存在着没有相互借鉴、不能提高应用效率等问题。首先，大多数事业单位没有对预算结果实施激励措施，不能有效地提高预算实施效率；其次，预算过程中存在着监督缺失、预算指标体系不合理、预算绩效评价制度不完善及管理意识淡薄等问题，导致预算绩效评价的结果失去真实可靠性，无法发挥出预算绩效评价的价值和作用；最后，由于与管理层有关预算绩效评价的沟通汇报重视程度不够，导致对预算效果程度不同的项目也并没有做出资源倾斜的调整，从而没有起到资源优化配置的作用，对单位的战略目标也没有进行调整，因此无法为下一次的预算提供指导性的借鉴作用，从而导致预算水平无法提高，没有真正发挥出预算绩效评价的作用。
三、行政事业单位预算绩效管理优化建议
（一）树立正确的预算绩效评价管理意识。首先，行政事业单位管理层应将预算绩效评价作为一项重要的工作内容，尤其在颁布了《财政部关于推进预算绩效管理的指导意见》之后，要不断深入贯彻指导意见，通过会议、书籍等方式加强对预算绩效评价的学习，然后将具体的贯彻意见发布，达到上行下效的目的，引起财务部门和预算部门等各部门的重视。其次，为了贯彻预算指导意见，应当单独设置预算部门，将财务部门与预算部门分割开来，做到精细化、有效化和具体化的进行预算编制，并进行预算绩效评价。最后，针对不同部门的员工和工作内容，要有针对性地培训预算绩效评价的内容，不能一概而论，例如对于财务部门应当针对“将预算财务状况进行整体的评价，形成结论报告预算部门”等具体内容进行培训；而对于项目实施部门，应当针对“将项目的完成情况及效率不断的汇总并形成结论报告预算部门”等具体内容进行培训；要求各部门积极配合预算工作，最终预算部门根据具体的情况形成预算绩效评价内容，报告给管理层形成有指导意义的文件。
（二）加强预算绩效评价人才队伍建设。首先，应当定期对有关预算人员进行培训，同时注意针对不同程度的人员进行有针对性的培训。例如，对于业务熟练的预算编制老员工，定期提醒学习新知识、新制度和新方法；对于刚入门的新员工，要在理论的基础上更加注重实践的培养；同时，由于知识更新速度快，单位可聘请高校资深的预算专家进行指导培训，形成强有力的预算绩效评价人才队伍。其次，可以聘请第三方机构进行独立的预算绩效评价，避免由于单位管理层或项目涉及成员因自身利益等妨碍预算绩效评价的结果。第三方机构可以是会计师事务所、监察局及咨询机构等来给出指导性的意见和建议，帮助行政事业单位预算部门在进行预算绩效评价时保证结果的准确性、有效性和高价值性。最后，针对培训的结果，单位要进行定期的考核，保障有能力者位居重要的工作岗位，同时促使预算绩效评价工作顺利高效地开展。可以通过网络答题、发放问卷调查、工作绩效考核等方式考核对预算知识的掌握程度。
（三）提高预算绩效评价指标体系的科学合理性。预算绩效评价指标是整个预算绩效评价体系中最为关键的部分，指标设置的恰当与否直接关系着预算绩效评价的质量高低。当前事业单位设置预算绩效评价指标时，大多为统一的指标，例如投入量、产出量和效益等，而具体的指标设定往往需要根据不同的项目进行精细化的区分，根据一个大的指标来概括，再设立具有针对性的内容使整个资金绩效评价体系趋于完整，最后再根据总权重即评价总分来确定相关部门的绩效效果，如表1中城建项目预算绩效指标体系所示。（表1）
（四）加强预算绩效评价过程中的监管效率。国务院印发的《关于全面实施预算绩效管理的意见》中提出，花钱必问效、无效必问责是现代预算管理制度建立的必然要求，因此应当建设现代化的预算绩效评价监督制度。由预算部门设置专业的预算监督小组，财务部门担任预算负责人，在预算实施过程中对项目进行实时监督并及时上报，调整完善预算，以形成良好的预算评价，确保资金使用的合理合规性，明确相关责任人，做到谁使用、谁负责。
（五）提升预算绩效评价结果应用的有效性。实施预算绩效评价结果与之后项目预算制定、资金配比及使用相结合，预算绩效评价结果与单位战略目标相结合、互相渗透，预算绩效评价结果与项目完成效果相结合，及时有效地将预算绩效评价结果反馈给单位负责人。为使评价结果起到更好的效果，可以将预算部门的工资与预算绩效相挂钩，工资与绩效成正比例关系，人员工作积极性的提高是预算管理水平提高的重要保障。对于因政策有所变化、突发公共事件等客观因素，导致预算执行进度缓慢或无法实现绩效目标的情况，要以实事求是的原则，及时按程序调整预算，避免闲置浪费，为预算安全实施提供保障。
综上所述，行政事业单位应依照全面预算管理及绩效评价等相关政策要求，不断完善预算绩效管理制度，重视预算管理，提高全员参与率，争取构建出符合本单位发展要求、战略目标和理念的能够为实际工作提供有效帮助的预算绩效评价体系。对于在预算管理工作中产生的问题，积极解决，深入分析产生问题的原因，推进预算绩效评价工作的顺利进行，将预算绩效评价结果充分应用到实际当中。最终推动行政事业单位预算绩效评价管理工作向常态化、合规化方向发展，促进事业单位全面健康长效发展。
