□文/唐 蓉
（西安石油大学经济管理学院 陕西·西安）
［提要］ 以2003～2021年审计署审计结果公告为研究样本，分析政府审计问责的发展历程与效果。基于此，围绕完善问责法律法规、实现审计监督全覆盖、强化部门统筹协调、推动工作责任落实等方面提出改进建议。
一、研究背景
当前，我国已进入“十四五”时期，十九届六中全会提出要全面建设社会主义现代化国家，这对于推进审计监督在国家治理体系中的作用提出了更高的要求。审计问责作为强化审计监督职能的表现，按照应审尽审、凡审必严、严肃问责的审计要求，我国政府审计问责逐步迈入“后审计风暴时代”。党的十八大以来，审计监督经历了从制度层面向法律层面的过渡、从“审计问责”到“政治问责”的延伸发展。十八届四中全会通过《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》，《决定》对审计工作提出明确要求，首次将审计监督纳入党和国家八大监督体系之中。2014年10月9日，国务院发布的《国务院关于加强审计工作的意见》中进一步明确指出：“要严肃整改问责。各地区、各部门要把审计结果及其整改情况作为考核、奖惩的重要依据。对审计发现的重大问题，要依法依纪作出处理，严肃追究有关人员责任。对审计反映的典型性、普遍性、倾向性问题，要及时研究，完善制度规定。对整改不到位的，要与被审计单位主要负责人进行约谈。对整改不力、屡审屡犯的，要严格追责问责”。2019年7月7日，《党政主要领导干部和国有企事业单位主要领导人员经济责任审计规定》强调各级党委和政府应当建立健全经济责任审计情况通报、责任追究、整改落实、结果公告等结果运用制度，将经济责任审计结果以及整改情况作为考核、任免、奖惩被审计领导干部的重要参考，首次提出经济责任审计结果报告以及审计整改报告应当归入被审计领导干部本人档案。2021年10月最新修订的《中华人民共和国审计法》中提出，国务院和县级以上地方人民政府应当将审计工作报告中指出的问题的纠正情况和处理结果向本级人民代表大会常务委员会报告，这实质是将“审计问责”延伸到了“政治问责”，凸显人大监督职能对政府行政行为的制约。
政府审计监督问责经历了系统的阶段性发展历程，审计署在推动政府审计问责不断发展的过程中发挥了重要作用。从2003年12月起，审计署开始发布审计结果公告，主要将审计报告中审计基本情况、审计发现的主要问题、产生问题的原因、审计建议及审计发现问题的整改情况进行了披露。审计问责作为一种常态化的监督机制，审计结果公告在审计问责方面的发展历程是怎样的？审计结果公告发布的审计问责效果如何？基于上述问题，本文以审计署发布的2003～2021年审计结果公告为研究样本，分析政府审计问责的发展历程与效果，进而提出强化审计问责效果的改进建议。
二、政府审计问责发展历程
（一）问责主体发展历程。依据《中华人民共和国审计法实施条例》第四十九条的有关规定，对被审计单位违反国家规定的财务收支行为，审计机关在法定职权范围内，可以通报批评，给予警告；有违法所得的，没收违法所得，并处违法所得1倍以上5倍以下的罚款；没有违法所得的，可以处5万元以下的罚款；对直接负责的主管人员和其他直接责任人员，可以处2万元以下的罚款，审计机关认为应当给予处分的，向有关主管机关、单位提出给予处分的建议；构成犯罪的，依法追究刑事责任。由此可见，审计机关可根据查出的不同审计问题，对被审计单位依法进行直接问责或者移送主管部门及纪检司法等部门。
根据审计署发布的31份审计整改和移送违法违纪问题的审计结果公告显示，审计问责主体主要为审计机关直接问责、移送主（监）管部门、移送纪检司法部门和移送公安部门处理。审计署公告问责主体发展过程如表1所示。（表1）
表1 问责主体演变过程一览表
审计问责主体的发展逐步呈现多元化、各部门联动式发展，但多部门统筹协调合作效应不明显。具体表现为：（1）2003～2007年，审计署未将查出问题的整改结果和移送结果进行披露，审计问责主体缺失，难以看出审计问责发挥的效果，未体现审计监督作用。（2）2008～2009年，审计署将审计查出问题的整改结果公示，审计问责主体以审计机关直接问责和移送纪检司法部门为主。整改内容突出审计直接问责后达成的问责成效，对于移送至纪检司法部门的案件线索仅体现了移送数量和处理数量，具体处理过程和结果不明确。此阶段审计问责主体较为单一，审计问责效果不明显，审计经济监督职能未能充分发挥。（3）2010～2021年，审计署将审计查出问题的整改结果和移送违法违纪问题查处结果均进行公示，审计问责主体趋于多元化，主要为审计机关直接问责、移送主管（监）部门、移送纪检司法部门和移送公安部门。多部门联动执法，利于强化审计问责效果，对于发挥多部门统筹协调合作效应提出了更高要求。
（二）问责方式发展历程。审计署将移送违纪违法案件的部分处理结果进行公示，公示年度为2010～2021年。《中国共产党纪律处分条例》将党员的纪律处分分为警告、严重警告、撤销党内职务、留党察看和查看党纪五种类型，《中华人民共和国公职人员政务处分法》中规定公职人员政务处分有警告、记过、记大过、降职、撤职和开除六种类型。依据公示结果，针对挪用骗取财政资金、涉嫌受贿和公款私存等问题，对各地共1，807人进行追责问责，其中有62人被诫勉谈话，66人受到行政处罚，460人受到党纪处分，468人受到政纪处分，751人涉嫌违纪违法，审计机关已依法将其移送纪检监察机关或司法机关处理。（图1）
图1 审计问责方式发展历程图
政府审计问责方式经历了从单一移送型向多样权力追责型的转变，问责方式的转变出现在2014年，2014年移送司法的问责方式所占所有问责方式的比例出现首次明显下降。主要变现为：（1）2010～2013年，审计问责方式主要以移送司法部门为主，问责方式单一。基于此，对于审计查出的对于责任人思想教育、违法违纪资金的处罚、违反党纪政纪的处理处罚不到位。因此，如何强化审计问责效果以推动审计整改成为审计问责方式演进需要跟进的问题。（2）2014～2021年，审计问责方式逐渐趋于多样化，移送司法案件减少。此时，对于各类违纪违法案件，可根据案件严重程度不同而采取不同的问责方式，问责效果的影响程度也在发生变化。
三、政府审计问责效果分析
通过前文对于政府审计问责的发展历程研究，可知我国在审计问责的内容范围全面性、问责主体的多元化及问责方式的多样化等方面都做出了努力与重大改进，政府审计问责也取得了初步成效。2021年12月21日，审计署侯凯向十三届全国人大常委会第三十二次会议作出《国务院关于2020年度中央预算执行和其他财政收支审计查出问题整改情况的报告》，表明2020年度中央预算执行和其他财政收支审计报告中要求立行立改的6，821个（占95%）问题已整改到位，要求分阶段整改的318个（占83%）问题有已完成整改，要求持续整改的问题均制定了措施和计划。可见，政府审计“屡审屡犯”现象得到初步遏制，各级领导干部责任意识明显增强。但审计署每年查出的同类型问题没有得到完全遏制解决，结合不同专家学者对于审计问责效果的研究成果和上文的研究结论，我国审计问责仍存在以下几点发展瓶颈：
（一）问责法规制度不健全。从上文对于审计问责法规制度进行梳理来看，我国审计问责缺乏针对性、专业性的问责法规制度，具有起步晚、法规体系不完整的特点。审计机关作为国家监督体系中的重要组成部分，在认真落实审计报告、执行问责中缺乏强制性的统一的法律规定，中央未针对审计问责出台相应的法律法规，地方政府难以制定配套的问责办法，致使审计问责主要依靠相对下位的规范性文件来规范和支撑，问责的权威性和严肃性就会削弱。审计部门严格依法审计，但“依”的何法何规，成为推进审计问责发展的思考课题。
（二）审计监督全覆盖待加强。我国在推行审计监督全覆盖过程中，由中央到地方呈扩大化、全面性趋势，但仍未达到审计监督全覆盖总目标的要求，审计监督的深度、广度仍面临多重困难挑战。从上文审计问责主体演变过程可以看出，2008～2016年审计机关直接挽回经济损失仅为4，340.49亿元，而2017～2021年审计机关直接挽回经济损失未披露，审计监督对于财政资金的全覆盖审计有待加强。
（三）部门联动作用不突出。随着审计职能的凸显、审计力量的加强，审计部门与其他职能部门在协同保障经济社会健康发展方面发挥了不可磨灭的作用，但在实际工作中，依然存在部门利益至上、本位主义思想，总体上还是从自身出发，有利的千方百计为部门争权、争利，无利的则采取消极“不作为”的方式，使得部门之间难以形成共识共动。由上文2008～2021年审计部门移交问题线索可知，审计部门移交主（监）管部门问题线索148件，移交纪检司法部门问题线索777件，移交公安机关问题线索104件。可以看出，审计移交问题线索多数移交于纪检司法部门，社会组织团体作为重要的监督角色未发挥应有的作用。相应的联动机制不完善，在机制保障和考核程序不完善的情况下，仅依靠审计部门移交问题线索，难以形成快速统一的联合行动对被审计单位达到有效震慑的效果。
（四）审计问责结果难落实。问责的目的是为了督促整改，切实落实审计成效。如果报告出了、问题也移交了，但是问责程序却难以执行或者不执行，那开展审计工作的意义就无法实现。从中央到地方均成立了审计委员会，纪委监委、组织人事、检察、法院、财政等部门是其成员单位，审计问责大多停留在纸上或口头上。审计机关是审计问责的主要牵头部门，目前审计机关直接问责以罚款为主，而由于审计报告问题定性时缺乏统一的要求，审计机关对于部分情节严重的审计问题也采取通过罚款“一罚了之”的问责方式，难以从根本上解决审计查出的问题。可见，“屡审屡犯”现象仅初步遏制，未全面遏制解决。
四、对策建议
本文以审计署审计结果公告（2003～2021）为研究样本，通过梳理政府审计问责的发展历程，分析审计问责的问责效果，提出以下建议：
第一，完善问责法律法规。无法可依是审计问题难定性、难处理、难追责的根源所在，完善审计问责相关法律法规是急需解决的首要问题。中央要加强调研，建立和完善适应新时代审计工作发展的法律法规，更好地为审计问责工作开展提供客观的法律保障。审计问责法律法规要从多角度、多方面进行制定，对于不同类型的审计项目要有具体到审计内容、审计程序和评价指标标准的明确法规指引，补充问责盲区，使审计查出的问题可以有法可依，同时做到违法必究。及时修订和完善现行的审计问责规范性文件，对不适应现阶段审计发展的，要根据审计工作的新形势、新任务、新要求及时做出修订，使之适应新时期社会发展需求，更具可操作性。在法律条文中要明确细化各方责任，避免出现责任划分不清的现象，从法律和制度层面使审计问责受到全社会的重视。
第二，实现审计监督全覆盖。2018年5月23日，习近平的讲话再次重申《深化党和国家机构改革方案》中对中央审计委员会的说明，强调“组建中央审计委员会。为加强党中央对审计工作的领导，构建集中统一、全面覆盖、权威高效的审计监督体系，更好发挥审计监督作用，组建中央审计委员会，作为党中央决策议事协调机构”。中央审计委员会办公室、审计署根据党中央的要求力争构建集中统一、全面覆盖、权威高效的审计监督体系，更好发挥审计监督作用。为实现审计监督全覆盖目标总要求，可按照审计署“金审工程”三期项目信息化建设要求，不断推进审计信息化建设各项工作，强化审计队伍建设，着力提升大数据审计能力，有效解决审计效率低、审计质量低、审计覆盖面窄等问题，实现审计监督全覆盖。
第三，强化部门统筹协调。财政资金的规范有效使用需要各部门共同协作监督，审计部门在很大程度上对于审计发现的问题只有处理处罚权，并无执法权。为充分发挥各部门职权，加强审计问责力度，应定期召开审计工作联席会议，建立部门之间高效的协调机制，加强部门间的沟通联络，提升联合执法效力。针对不同的审计处理事项，要确定本次审计问责处理的牵头部门和责任部门，明确职责分工，推动工作顺利开展。完善考核指标体系，将部门间经常出现的协作性问题纳入年度考核中进行具体过失、具体指标的量化，从而有利于各相关部门之间沟通的加强、协作问题的改善。同时，在各部门相互配合实施问责程序的过程中，应形成规范的程序性流程，使各部门明确职权责任划分，按照问责流程行使各自职权，建立各部门互联互通审计问责处理平台，使工作内容进行留痕化管理，提高各部门相互协作问责水平和工作效率。
第四，推动工作责任落实。充分发挥审计委员会的牵头抓总作用，督促各成员单位认真落实各自职权范围的工作任务，始终把责任扛在肩上，在推动审计监督与纪检监察、组织人事、巡视巡察等监督有机贯通、相互协调上下功夫，重点围绕财政资金分配、国有资产处置、公共资源交易等重要领域和关键环节，加强各部门协作，推动审计问责工作落到实处。加大任中经济责任审计，通过对领导干部任职期间问题的反映曝光，提升领导干部管理能力和水平，可更有效地达到“防微杜渐”的目的。同时，通过加强各部门之间审计问责的衔接沟通，充分发挥社会媒体、公众、社会组织等群众监督作用，不断提高审计报告和处理处罚案件的公开透明力度，以此利用权力机关监督、公民监督、舆论监督等多重监督方式引导各领导干部规范自身行为，使审计问责效果最大化。
