□文/余 润
（塔里木大学经济与管理学院 新疆·阿拉尔）
［提要］ 二十大报告再次强调乡村振兴战略，强调要继续深化农村土地制度改革，落实第二轮土地承包延后政策，完善土地承包制度“三权分置”，推进农村土地所有制改革。目前，农村土地经营效率低，农民经营收入也较低。同时，在城市化进程中，许多农民已经外出工作，一些土地则被遗弃，导致资源浪费。因此，合理实施农村土地流转有助于增加农民收入，促进农村经济发展。关于土地流转中市场的作用，有必要加强土地流转机制的建立，建立县、市土地流转中介机构，加大土地流转过程中的资金支持和风险防范力度。最后，政府应在土地流转过程中发挥“释放、管理、服务”三重作用。
一、引言
（一）研究背景及意义
1、研究背景。土地对我国社会而言非常重要，它在以下几个方面发挥着重要作用：首先，它是我国人民生存的最基本资源；其次，它是我国人民生活最稳固的保障；再次，土地是我国农村经济发展最重要的物质基础；最后，土地还具备一定的投资功能。农业产业化的发展、农村进步和农民收入的增加都必须以土地为基础，因此土地问题成为“三农”问题的核心。
2、研究意义。为了有效地利用陆地资源、解决存在的问题，土地流转已成为一项迫切需要的措施。在“三权分置”改革、第二轮土地承包延伸和乡村振兴战略实施的背景下，研究农村土地流转问题具有重要意义。黑龙江省是人口众多、农业大省和贫困大省。减少农民贫困和促进乡镇地区的流动与实施农业产业化息息相关，这可使农民在当地获得就业机会，是摆脱贫困的好方法。
（二）文献综述
1、农村土地流转的概念。研究者通常将农村土地流转界定为狭义和广义。在狭义上，赵金龙认为，在初级合作社时期，农村土地流转属于土地所有权的流转，这包括土地所有权的转移和土地使用方式的改变；蔡昉等学者则认为，这是农村土地承包经营权的转让，而土地所有权不变；陈征等学者在借鉴其他学者观点的基础上，提出农村土地流转是土地使用权的流转，在保留土地承包经营权的前提下，土地使用权应在不同实体之间转让。在广义上，廖小军则从土地的概念、属性和特征上解释了农村土地转让的内涵。农村土地流转是指农村土地与不同的经济经营者间在一定期间内的结合、结合比例的变化，以及土地利用控制程度和深度的变化。总之，农地流转的实质在于土地所有权比例是否发生了转移，土地用途是否发生了变化。本文审查了以土地所有权和土地使用权不变为基础的农村土地流转，以及转让承包经营权和土地使用权。
2、我国农村土地流转研究综述
（1）农村土地流转模式研究。农村土地流转，主要活跃在农业、贸易、转让和转包领域，而农场则以合作社为平台，采用集体租赁和承包、储备制度、重组和合并等机制，属于参考组织类型。林毅夫根据实践提出了农村土地转让的三种实际模式：第一种是在快速城市化的城市中，农村土地主要以城乡双轨制置换的模式进行流转，即将农村房屋转化为城市房地产，同时进行土地的交换承包和社会保障；第二种是基于土地承包和建筑物参与的联合行动合作模式，特别是内部参与和外部租赁、独立经营和联合经营；第三种是通过信托机构转移农村地区的土地使用权，农业用地由政府委托信托机构作为受托人进行管理和流转。信托机构应该在土地流转之前、期间和之后提供信息，协调和调解纠纷。
（2）农村土地权利研究。农村土地所有制度的变迁与中国社会的变迁密切相关，从建国前的农村土地私有制，到建国初期的农村土地集体所有制，再到改革开放以来的家庭联产承包责任制。在成都的实践中，刘卫柏得出了一个结论，他认为，为了保护农民的土地流转权益，政府必须记录土地权利的确认，正确的确认必须与时俱进，重点是转移所有农村资源和财产的权利。唐文金和张红宇在产权的分析中认为，中国农业产权主体所有权混乱，农民无法行使权力，农村社区和其他政府组织主导着土地所有权，难以保障农民的权益。
二、黑龙江省农村土地流转现状
（一）黑龙江省农村土地流转总体情况。在国家土地流转政策的支持下，农地流转已经取得了显着的成效。根据黑龙江省国土资源厅公布的最新土地流转数据，截至2016 年底，全省承包土地面积已达5，984.9 万亩，其中1，785.8 万亩用于流转，占全省耕地总面积的33.85%，比上年提高了近3 个百分点。全省建立了104 个县级平台和1，486 个服务站，形成了全省农村产权转让和交易服务系统。在2016 年，全省有183 个县（市、区）进行了土地确权，确权面积达到92，221 万亩，占待确权土地面积的91.2%，在全国范围内处于领先地位。此外，在过去的五年里，黑龙江省农村土地的流转程度逐步加大，土地流转率不断提高。其中，2016 年土地转让率比2011 年高15.46 个百分点，如图1 所示。黑龙江省每年的总出让面积以136 万亩的速度逐步增加，农用地出让的范围也将进一步扩大。（图1）
图1 2011～2016 年黑龙江省农村土地流转比率统计图
（二）黑龙江省农村土地流转特点
1、农地流转模式多样化。在最初阶段，农业用地的转让主要是农民自发的。由于他们的土地无法养活自己的家庭，经常由亲戚朋友耕种，特别是为了防止大面积土地被遗弃和减轻他们的农业税收负担。这种传统的模式通常保持原有的土地使用模式，土地效率水平并没有显着提高。随着社会经济的发展和对农业基础设施的投资，农民创造了多种转让方式，包括转包、转让、交换、租赁、股份合作等。
2、农民的土地流转意愿强烈。由于黑龙江省农业效率低下，加上“低地”土地租金不高，许多农民离开家乡外出打工，导致大量农村土地被遗弃。通过土地流转，可以促进工业化的发展，让当地农民创造就业。土地流转也有助于大规模的土地管理，在工业化中发展壮大。因此，大多数人更希望将土地流转，只有少数人对土地有着深厚的情感，并认为土地是他们生存的保障，不愿意将土地转让给他人。
三、黑龙江省农村土地流转中的主要问题及原因分析
（一）主要问题
1、农村土地流转过程中纠纷多。由于农民对土地流转的认知有限，因此在土地流转的过程中会出现很多纠纷。从土地角度来看，土地转让纠纷的原因也是多种多样的，不仅限于土地转让制度的障碍、土地转让商业化程度低、补偿制度和政府职能缺失等原因所导致的纠纷。
2、农村土地流转存在违法行为
（1）土地“农转非”现象很多。在黑龙江省，将土地流转用于种植经济作物、蔬菜和水果等农业目的可以增加农民的收入，这是值得肯定和推动的。然而，在土地流转的过程中也存在一些问题。比如，一些耕地被转化为产业用地、乡村旅游项目或生态农业园区等非农业用途，这导致土地的“农转非”，并导致土地硬化，未来难以恢复。这与《农村土地经营权流转行政管理办法》第三条的规定不同，因为农村土地经营权流转应当遵守农业用途不变的原则。
（2）有许多违反地面交通的行为。工商企业的参与可以为农业注入资金，引入先进的管理方法，以及提高农民的市场意识，进而促进农业现代化的发展。然而，从另一个角度来看，工商企业参与土地流转的驱动力主要是“制度红利”，并没有考虑到农业生产经营的弱势特征和农产品的高风险特征。例如，投资回报率较低、还款周期较长等问题。
3、农村土地流转程序不规范。在土地流转的过程中，双方需要讨论土地的使用用途、转让方式、转让期限等相关内容。在此过程中，双方必须签署一份包含相关条款和规定的正式合同，以便形成法律约束。然而，在实际的土地流转中，存在两种不规范的情况。如果农村土地的转让是在集体框架内进行的，特别是与亲友、土地分包、租赁和承包农业有关的土地转让，则很少签订土地转让合同，其中大部分被口头协议所代替。
（二）原因分析
1、农村土地流转制度不完善
（1）农村土地所有权制度的障碍。在黑龙江省，土地管理措施仅适用于因搬迁和其他原因被农民弃置的旧房基地，土地所有者必须收回这些旧房基地，以便实现统一管理和使用。对于“集体”所有的土地，目前没有明确的管理方法。一些地区实行了“增人不增地，减人不减地”的政策，例如湄潭地区，目前有30%的“无地农民”。农村土地权属问题的混乱只会引发基于土地权属合同的纠纷，从而影响农村土地流转。同时，农村土地所有权证书不够清晰，这在土地所有权合同的签署和权利确认授予方面有所反映。农村土地承包经营权源自合同关系，并根据合同颁发承包经营证书。因此，合同的签署率和管理证书的颁发率对合同管理权的稳定性有影响。根据多年来黑龙江省合同管理证书的发放情况，行政部门的合同发放率和经营证书发放率仍然存在问题。
（2）土地流转领域的法律、法规和政策缺乏。在土地转让过程中，缺乏详细的规章制度，包括土地转让的程序、转让人之间的收入分配以及受让人的权利和义务。因此，土地转让过程中的行为不规范。虽然一些经营者委员会提出了关于保护环境的建议，但这只是在正确的方向上迈出的一步。政策应该明确收取土地复垦费，以降低土地复垦难度带来的风险，并预先防范违约，减少农民的损失。虽然农民希望将他们的土地转移，但一些农业企业并未参与此过程。因此，偏远地区的优惠政策需要更加严格的政治指导。
2、农村土地流转的市场环境不成熟
（1）农村土地流转市场化程度低。在黑龙江省，农用地流转的商业化程度相对较低。一方面农民仍然是农村土地流转的主体，专业合作社和企业所占比例不高，市场社会资本在农村土地流转中所占比例也较低。从图2 可以看出，超过50%的土地转让是在农民之间进行的，表明大部分土地转让是由农民之间直接协商完成的，而一些市场参与者则参与了土地流转。土地价格本应该由供给和市场需求决定，经过市场交易后，价格也应该比较合理。如果土地出让价格过低，导致市场上出现土地需求缺口，农民则可能不愿意提供土地。（图2）
图2 2011～2016 年黑龙江省农村土地流转流入主体统计图
按照当前市场价格进行土地转让，也许可以部分增加农民的收入，但这可能是因为土地合同期限尚未到期，不能再次转让。与城市远郊相比，偏远地区交通不便，土地流转市场环境明显不成熟，当地农民也希望参与土地流转，但实际参与的市场参与者太少。由于农业收入较低，偏远地区农民普遍选择外出务工，导致偏远地区大量土地浪费。
（2）农村土地流转中介机构发展不完善。在黑龙江省一些经济发展落后的市、县，中介机构依然很少，例如缺乏区域评估、咨询等机构。一些调查发现，在黑龙江省的某些地区，由于缺乏中介机构，农村土地转让的信息沟通不畅，增加了土地转让的交易成本。缺乏中间环节，限制了土地流转范围，增加了流转成本，影响了土地流转效率。
四、黑龙江省农村土地流转标准化及补偿措施
（一）完善现行农村土地流转制度
1、完善农村土地所有权制度。为了更有效地保护各方利益，农村土地流转需完善其土地所有权制度。《合同法》的实施以及农民的经营权可以满足他们对土地所有权的需求。一旦农民确定了土地的专有权益，他们将拥有持久和稳定的经济预期，并将鼓励他们在很大程度上投资于土地，从而激发农村经济的活力。
2、完善农村土地流转法规、政策。为了保证合同管理权的完整性，应将其纳入法制化体系。此外，需要完善政策法规，对土地流转程序、受让人之间的收入分配以及出让人的权利和义务做出明确、详细的规定，以规范土地所有权双方的利益博弈行为。同时，应基于当前情况对矛盾的、法律上不合理的法律规定进行审查和调整，确保土地流转市场的公平和透明。
（二）建立健全农村土地流转市场
1、完善土地流转市场机制。为了确保农民流转信息的公开透明，黑龙江省可以建立土地流转信息平台。政府必须制定更加完善的土地流转市场指引，以确保相关交易的合法性和合理性，并降低交易成本。在平原、山区和丘陵等不同地区，应制定不同的交易规则，促进当地农村土地的有序流转。这样做可以增加农村土地流转的市场透明度，促进土地资源的高效利用，从而推动当地农业经济发展。
2、健全土地流转中介机构。农地流转是一种市场行为，需要有土地流转市场和中介机构为农地流转提供各种有效的服务。中间组织的主体可以是由农民组成的合作组织，如专业合作社，社会组织设立的中间机构，如农村评估机构、农村土地保险机构或者政府设立的机构。一个好的中介机构确实会在农村土地流转的整个过程中发挥作用。为了提高中介机构的管理水平，应完善其管理职能，包括专门咨询、评估和交易职能。农村土地评估机构由于其特殊的中介地位，可以更有效地协调和维护土地流动的市场环境。这将进一步促进农村土地流转市场的发展，提高土地流转的效率和透明度，并增加农民收入。
3、加大对土地转让的财政支持。党的十八届三中全会精神强调，要创新家庭承包经营权和农村金融产品，以为土地流转规范化发展提供有效的金融支持。黑龙江省政府应该出台相关细则，明确确定合同管理权抵押贷款的位置，从而释放农村新活力，全面推进乡村振兴战略的实施。这样做可以促进农村经济的发展和农民收入的提高，同时为农村土地流转市场的规范化发展提供必要的支持。
五、研究结论与展望
（一）研究结论。本文以黑龙江省农村土地流转为研究对象，通过理论研究与实证研究相结合，得出以下研究结论：黑龙江省农村土地流转具有方式多样化的特点，包括转移材料多样化、转移区域有利、农民转移意愿强等。针对此问题，本文从土地流转制度、土地流转市场环境和政府在土地流转中的作用三个方面进行了论述，并提出了具体的解决办法，如建立产权制度、制定法律和土地流转政策、发展农村流转的市场环境、充分尊重政府在土地流转中的作用等。这些措施可以推动黑龙江省农村土地流转市场的规范化和可持续发展，从而促进当地经济的发展和农民收入的提高。
（二）研究展望。由于时间和实际困难的限制，本文研究仅关注当代农民的权益，未考虑子孙后代的权益。此外，虽然黑龙江省农村规模管理实践的经济效益与大多数学者的观点一致，但本文并未积极解决这些问题，这也给研究留下了一些空白。因此，下一步的实证研究可以在此基础上进一步探讨农村土地流转的影响和影响因素，从而提高研究的完整性和深度。具体而言，可以考虑对子孙后代的权益和长期的经济效益进行研究，并比较不同管理模式对土地流转市场的影响，为农村土地流转市场的可持续发展提供更为全面和深入的研究参考。
