■惠 博 张 琦
国外住房保障的发展概述
保障性住房，是与商品性住房相对应的一个概念。保障性住房是指政府为中低收入住房困难家庭所提供的限定标准、限定价格或租金的住房，由廉租住房、经济适用住房和政策性租赁住房构成。与我国不同，国外没有 “保障性住房”的概念，与之对应的是 “公共住房 （public housing）”。公共住房在各国的具体含义和表现形式有所不同，但基本上都包含了以下特征：第一，具有救助、保障或二者兼有的性质；第二，主要为满足中低收入家庭 （特别是住房困难人群）的居住需要，部分国家 （如新加坡、瑞典）也将供应范围扩大至中等收入人群甚至更广；第三，往往通过制定公共住房政策予以实现，因此带有很强的政策性。
根据保障方式和环节的不同，公共住房政策分为两类：一种是国家采取直接供给住房的方式，一般称之为供给导向型的公共住房政策，又称为生产者补贴，俗称 “补转头”；另一种是国家采取间接发放货币补贴的形式，一般称之为需求导向型的公共住房政策，又称为消费者补贴，俗称“补人头”。
（一）供给导向型的公共住房政策
供给导向型公共住房政策的主要思路是通过增加住房供应总量，让房价和租金变得便宜，从而提高居民支付能力。体现了对住房市场供应机制的政府干预，基本目标是希望通过政府的干预和引导更快更有效地增加住房供应。在增加总量以降低住房成本的总体目标下，一般又把重点放在改善住房市场自发状况下的供应结构缺陷，尤其增加住宅市场中因为微利而相对稀缺的中低价位住房、廉价公共租房的供应，从而让住房供应与住房需求更加吻合。主要的政府行为包括公共建房计划、鼓励资助私人建房、修建和运营公共租房等。
供给导向型公共住房政策所采用的公共住房金融工具，包括政府通过财政向公共与私营的住宅建筑商以及个人直接提供住房开发、维修资金，提供低息开发贷款、贷款贴息、贷款担保，向住房建筑者或租房组织提供税收优惠、利息抵税。这些都是所谓的 “开发补贴” （bricks-and-mortar subsidies），类似于国内所说的 “补砖头”。另外，在西方诸多大城市曾经广为采用的房价和租金管制 （如英国、德国）也可算在这个范畴之中。
（二）需求导向型的公共住房政策
需求导向型公共住房政策的主要思路是直接向居民提供住房消费补助，提高他们对住房消费的支付能力。体现了对住房市场分配机制的政府干预，基本目标是保证最低收入阶层也能拥有最低限度的居住水平。但同时往往也希望通过政府干预可以缩小居民阶层之间对住房支付能力的两极分化，从而让各阶层之间对住房资源的拥有量相对均等化，不致造成过于悬殊的住房财富分化。
需求导向型公共住房政策所应用的公共住房金融工具，主要包括向居民直接提供的各种补助和补贴 （包括低息贷款、贷款利息抵税）以及直接向居民发放住房开支的补助——住房津贴，类似于国内所说的 “补人头”。典型代表是美国1974年起的租房优惠券和租金证明，以及英国和欧洲大陆国家的住房津贴等。
美国、新加坡的住房保障发展经验
很多国家都有成功的住房保障制度，并根据各国经济实力、土地资源等背景的不同，形成了许多不同的模式，如市场模式和计划模式等。本文将以美国和新加坡为例，主要介绍这两种模式的保障目标、保障范围、保障形式、资金来源和退出机制等几个方面的内容。
（一）美国模式——高度市场化的住房保障政策
美国是一个市场经济高度发达的国家，其住房保障政策也更倾向于通过市场化手段解决中低收入者住房问题。具体来说就是从需求端出发，通过财政补贴、金融支持等手段，使得中低收入者可以直接租赁或者购买市场上的商品房。
美国住房保障政策主要由三个层次构成：针对低收入家庭的出租公房和租金补贴，针对中低收入家庭的低息贷款、首付担保及首付补贴，针对所有购房者的贷款利息抵个人所得税政策 （见表1）。
美国住房保障的特点是：
1．保障范围方面
美国低收入家庭界定为低于区域平均收入40%的家庭，约占家庭总数的18%，共1700-2000万户。目前，联邦政府资助的廉租公寓已达600万套，其中200万套为政府所有，主要提供给残疾人和65岁以上的老人，其余400万套为私有公寓。另外，联邦政府每年编制150亿美元的住房发展计划 (约占联邦预算的1.6%)，用于向400万户低收入家庭提供住房补贴和资助建设4400套住房。两项合计，约占美国家庭总数约10%。
表1美国住房保障政策体系构成
2．保障形式方面
美国对于不同收入阶层的保障形式，划分得十分清晰：对于低收入家庭，以 “租得起房”为目标；而对于中低收入家庭，以 “买得起房”为目标。对低收入者，政府采用低租金提供公共住房和发放租金补贴两种形式。前者是实物补贴，从 “供给端”提供保障；后者是现金补贴，更多是从“需求端”考虑。美国政府最初是通过政府自建或社会资金建设的形式提供低租金住房。但是20世纪70年代后，公共住房建设逐年减少，把联邦政府住房补贴的直接对象从住房供应者转向需求者，保障形式主要转变为货币补贴。一方面是因为20世纪70年代以后住房短缺已不再成为主要矛盾，贫困者所面临的最普遍问题是房租支出占其收入比重过大；另一方面，政府财力毕竟有限，政府拥有公共住房所涉及的年度维修是不小的一笔支出。对中低收入者，则完全从需求端出发，通过利率优惠和首付担保，使其 “买得起房”。 2003年后，由于房价的过快上涨，政府也开始提供一定的首付补贴。
图1美国公共住房开工量及占比
3．资金来源方面
从美国住房保障的政策体系中可以发现：政府直接出资部分比较少，主要是针对低收入家庭的公共住房及租金补贴。而其余大部分住房保障则是通过金融手段利用民间资金来完成。
即使在经济实力雄厚的美国，政府在财力上依然难以支撑高比例的住房保障。如美国国会在1965-1968年间应为住房保障计划拨款1.5亿美元，但实际只拨款4200万美元，1967年则分文未给；1988年，众议院将236亿美元的住房补贴年度财政预算削减25﹪，放慢了对低收入家庭住房补助的步伐。但是，美国金融体系十分发达，为保障房提供了坚实的资金支持，包括：
（1）给开发商提供低息贷款供其建造公共住房——对建造廉价住房的开发商，政府提供一对一的免税优惠和贴息贷款。
（2）向中低收入家庭提供低息贷款及首付担保——通常来说，中低收入家庭抵押贷款的风险比较大，银行会相对谨慎，因此美国建立了一套别具特色的抵押保险机制，采取政府机构与私营保险机构相结合的模式。
（3）住房抵押贷款证券化，虽然这不是直接针对保障性住房的，但丰富了按揭贷款资金来源，使得大量非存款金融机构，如养老基金、保险公司、共同基金等，进入住房金融领域，是美国整个住房金融体系中不可或缺的一部分。
美国政府也制定了鼓励私人投资建造低收入住房的政策。这在减轻政府财力负担的同时，还可以增加住房资金的投入。具体做法是：针对开发商不愿建公共住房的问题，美国各地200多个地方政府，根据本地情况以及长期总体规划，在土地使用规划中规定必须有一定比例 （通常是大约13%左右）新建房必须是 “负担得起的”，面向中低收入家庭的住房。为弥补开发商的经济损失，地方政府可以在一定程度上放松土地使用的分区管制。
总体来说，美国模式的住房保障是高度市场化。住房保障的实施对商品房市场的干扰很小，而是通过财政补贴和金融手段使得中低收入者能融入商品房市场。
（二）新加坡模式——高比例组屋计划
新加坡的住房保障计划一般被称为组屋计划，具有 “高福利性、高计划性”的特点。新加坡的组屋计划一直被认为是保障房的典范之一，原因就是在短短50年间极大地改善了新加坡人民的居住条件。1959年新加坡成立自治政府时，近160万人口 （84%的家庭）居住困难，其中60多万人居住在卫生条件极差的破旧住房和窝棚里。而经过50年的奋斗，新加坡现有住房108万套，人均居住面积早在90年初就已达到21平方米，住房自有化率达到80%以上，居世界前列。
新加坡住房保障的特点是：
1．保障范围
图2美国住宅抵押贷款担保机构的组成
表2 新加坡组屋政策的变化
新加坡组屋计划的保障范围非常大：从1964年起推行 “居者有其屋”政策，为所有无力在住房市场上购买私人住宅的居民提供公共住房 （即组屋）。目前，新加坡全国人口的87.6%居住在政府提供的组屋中，比例居世界前列；其余12.4%的居民，大多为高收入者，政府不必承担为他们解决住房的责任。
2．保障形式方面
新加坡的住房保障体系以组屋供应为主，以补贴政策为辅。新加坡的组屋计划包括供出租的廉租屋和供出售的廉价屋两部分，廉价屋的价格约为市场价的50%~70%。在过去的30年内，新加坡的住房分配经历了由廉租屋向廉价屋的过渡。目前居住在廉租屋中的人口占8.6%，居住在廉价屋的人口占79.0%。
随着居住质量的逐步提高，新加坡政府提供住房的套数和总面积正在逐步减少，别墅型私人住宅的比例在不断增加。私人住宅主要是由私人房地产开发商建造，以市场价出售。但政府会采取控制土地供应的方式调控私房供应量，防止市场泡沫和过度投机。除此之外，政府还对组屋的建设和购买进行补贴：一方面是对组屋建设进行补贴，这体现在低廉的租金及低于成本价的组屋出售价格上；另一方面则是对低收入租房户以及中低收入购房者进行直接补贴。
3．资金来源方面
图3 新加坡居民住房自有率的变动情况
因为政府肩负着为新加坡居民提供 “可承受”住房的全部责任，所以长期以来政府的拨款和贷款便成为组屋运行所需资金与所得住房补贴的主要来源。新加坡政府以常年赤字补助金方式对公共住房进行拨款，用于补偿组屋经营的财政赤字。而政府贷款最主要的资金来源是中央公积金，因此公积金制度是新加坡组屋计划的重要资金来源。简单地说，公积金制度就是采用强制储蓄的方式，即政府凭国家权威和信用，通过国家法令和行政法规等强制手段将雇员工资收入的一定比例定期存入指定机构，专项用于雇员住房等消费支出。其特点是资金来源稳定，存款期限长，筹资额巨大且成本较低。1955年的公积金缴费率为10%(雇主和雇员各缴纳5%)，1968年上升到 13%，1984年达到50%；目前基本稳定在40%，其中雇主缴17%，雇员缴23%。
4．土地来源方面
新加坡国家所有的土地占土地总面积的80%左右。在1966年颁布的新加坡 《土地征用法令》中规定，建屋发展局能够以远低于私人开发商的价格获得土地，建造公共住房 （组屋），并且可以在任何地方征用土地，从而保证了公共组屋建设的顺利进行。目前建屋发展局占用的土地已经超过新加坡土地总量的40%。
总的来说，新加坡的组屋计划，具有 “高福利性、高计划性”的特点。高福利性体现在组屋覆盖面极宽。（达到80%以上）且政府支持力度极大（在土地、资金上都给予很大的政策倾斜）。同时，新加坡的组屋带有高度的计划性，政府参与程度较深，对制度制订和执行的要求严格： （1）统一建造，组屋由建屋局进行统一规划、设计和建造，施工采用招投标制，由专门的承包商建造，物业管理则由各镇的市政理事会负责； （2）严格的分配制度，对购买者的公民身份、房产情况、收入、家庭结构有严格限定；（3）非赢利性的退出机制，购买者须住满一定时间后 (目前是两年半)才可在二级市场上出售，初次转售时要求购房者以原购楼价加装修成本出售给建屋发展局，后虽可以以市价出售，但要支付转售价10%~30%的税金。
美国和新加坡保障性住房模式对我国的启示和借鉴
表3 新加坡租住、购买组屋的申请标准
前面介绍了美国和新加坡两国的保障性住房模式。虽然两国采取的手段有所不同，但从本质上来看都是根据自己本国国情制定的比较成熟的管理模式。我国在保障性住房建设方面还有许多不完善之处，可以学习借鉴的空间很大。目前，我国按照所保障群体的收入情况将保障性住房大致划分为三种：廉租房、经济适用房和限价房，受惠人群为有本地户口的城镇居民。从1998年开始，我国推行租赁补贴、廉租房和经济适用房，2007年之后又将拆迁安置房和公租房等纳入保障房范围，共同构成了当前的住房保障体系 （图4和表4）。我国的住房保障体系大体可分为两类：一是房屋的配租、配售，二是旧房改造（棚户区、旧小区、城中村）。第二类在过去被归为商品房范畴，因为改造后的房屋拥有完全产权，与普通商品房并无区别；但是由于居住在这三类旧区内的居民通常收入水平偏低、住房条件偏差，因此近几年政府也将旧房改造类归入保障房范畴。
图4 我国当前住房保障体系构成
表4 保障房配租、配售模式的比较
图5 住房保障范围随经济发展逐步缩小
鉴于我国保障房体系现状和发达国家保障性住房的发展经验，我国可以从以下几方面入手，对保障性住房体系进行改革：
（一） 确定住房保障的合理比例及模式
1．住房保障的合理比例
从发达国家的经验来看，大部分国家都经历了保障范围从大到小、保障模式从实物补贴向货币补贴的逐步转变的过程。在住房短缺或房荒时期，公共住房政策的目标群范围较大，几乎包括高中低收入阶层；随着住房短缺或房荒问题的解决、住房条件的不断改善，公共住房政策目标群的范围逐渐缩小，先转向中低收入阶层，最终向低收入阶层倾斜。相比较而言，我国目前仍处在房地产产业发展的初期，目前阶段保障范围应该扩大、保障模式应以实物保障为主。未来可考虑逐步缩小范围和向货币保障过渡。我国在制订住房保障范围是应该考虑以下几点：
（1）我国贫富差异较大
改革开放后，收入差距逐步拉大，基尼系数超过警戒线已是不争的事实。截至2009年年底，我国的基尼系数直逼0.5大关，达到了0.48。
（2）低收入阶层数量较大
发达国家通常有着一个数量庞大的中产阶级，而在我国低收入阶层占比相对较大，年收入在25000元以下的居民占到了20%左右。另外，低收入家庭的收入增长明显慢于中高收入家庭。2008同2000年相比，中高收入家庭收入增长170%；与之形成鲜明对比的是，中低收入家庭收入仅增长60%~120%远低于150%的国家平均收入增长水平。
图6 我国基尼系数不断攀升
图7 我国低收入阶层数量较大
我国房地产市场还处于发展初期，根据国际经验，尽可能的扩大保障范围是当前的首要任务。但是考虑到我国人口众多的现实，大比例的提升保障范围需要投入相当大的财力。综合考虑，我国住房保障的范围应该为城镇人口的10%~20%，同时对中等收入家庭也可以通过金融、税收等手段支持其购房。具体的住房保障实现过程和时间长度还要依国家的政策支持、经济发展、市场情况等因素综合决定。
2．住房保障的范围
（1）考虑地区间差异性的基本保障范围
由于我国幅员辽阔，地区经济差异较大，保障性住房建设需要因地制宜。由于一二线城市和三四线城市之间的房价差距较大但中低收入者的收入差距却不大，使得一二线城市按照经济适用房计算的房价收入比与原先按商品房计算的结果相比下降了30%。但三四线城市却几乎没有明显变化。因此，在房价较高的一二线城市推行限价房和经济适用房的力度应大于三四线城市，以满足大部分中低收入者的住房需求，而三四线城市保障性住房比例要求可降适度放宽。
（2）流动人口纳入保障
随着我国城市间以及城乡间人口流动的加强，城市中外来务工者和农民工的住房需求由于在保障范围外而得不到满足，“有本地户籍的城镇人口”的保障范围将逐渐不能适应社会的发展。当低收入流动人口租住的偏远地区廉价房屋由于城市化进程和修建保障性住房而拆迁后，这部分人群被迫移居更远的郊区，推动郊区房租的上涨，其进一步恶化居住条件。因此，惠及非当地城镇户口居民的保障将是未来保障性住房发展的方向。
表5实物补贴和现金补贴的比较
3．住房保障的模式选择
通过国际比较可以发现，大部分国家的住房保障政策，都经历了从“砖头补贴”向 “人头补贴”的转变。
发达国家的住房保障政策发展历程有相似之处：当住房严重短缺时，各国政府都采取大规模国家干预政策，由政府直接投资或补贴建设公共住房。而当总供给达到一定水平后，各国政府的住房供应政策基本上转变为以市场化供应为主、国家投资建设住房为辅，通过将住房补贴从补贴住房供应方转向补贴住房需求方和对自有住房提供额外财政补贴等政策，减少公共住房数量。
目前我国已经过了住房短缺阶段。通过计划经济时代的大量福利房建设，住房存量有了快速增长： 2006年底住房存量面积为174.5亿平方米，2008年城镇人均建筑面积达到28平方米。我国住房质量偏低的问题重要体现在住房成套率偏低，许多住房没有独立的厨房和卫生设备。并且，与西方国家不同，东方国家居民对住房所有权更为偏好，这会导致政府在制订政策时，偏向于考虑如何提高住房自有率。通过引导居民接受租房以解决住房困难的举措实施难度较大。因此，从短期来看，我国可能还无法完全转向租金补贴，经济适用房依然是我国保障房的重要组成。但从长期来看，经济适用房与公共住房保障的宗旨相背离，只能是过渡性的政策选择，不宜成为主流。在解决住房短缺后，经济适用房应逐步淡出。
（二）增加住房保障的资金来源
从发达国家经验来看，政府拨款仍是住房保障不可或缺的资金来源，尤其对针对最低收入家庭的住房保障。除此之外金融手段在调动民间资金方面非常重要，政策性贷款、政府担保债券、政府贴息等都可以起到政府以少量补贴调动大量资金的作用。
目前，我国住房保障的资金来源比较单调，主要是财政拨款和开发商配建，可以从以下几个方面入手，丰富住房保障的资金来源：
图8 初次分配中，居民户占比明显偏低
图9 初次所造成的问题并未在二次分配中解决
1．首先应该加大财政转移支付力度，增加居民收入在国民收入分配中的比例。从1996起，国民收入分向朝政府和企业倾斜，而居民在收入分配中的比重就不断下降。初次分配中，居民在国民可支配总收入的比重从1996年的 69.5%下降至 2007年的57.5%。而2004年之后，居民可支配收入占国民可支配收入的比重相较于居民初次收入占国民收入比重更小，说明经过再分配后居民收入所占的比重不升反降。
2．发展住房金融工具。增加政府担保以帮助中低收入者获得银行贷款，如美国的联邦住宅管理局所起的作用。我国模仿新加坡模式建立了公积金制度，但其在住房保障方面发挥的作用却不大，原因是：（1）我国公积金存贷利差近3个百分点，并未体现出公积金的优势，而新加坡的公积金存贷利差仅0.1个百分点，台湾地区也仅0.2个百分点；（2）住房公积金贷款以个人账户缴存额及余额来确定其贷款额度，导致收入高、缴存高的成员所获得的公积金贷款也就多，而低收入者所得到的贷款资助低，使得公积金政策只能锦上添花，无法雪中送炭；政府应该增加对供给者的补贴，适当放宽保障房的建设资质。政府必须与其他参与者 （如社会资本、非赢利组织）合作，采取适宜的政府出资或补贴方式，共同建房、租房和管房。
（三）完善保障性住房的退出机制
当前保障房缺乏退出机制。由于政府需要获得经济适用房销售收入，从而过量提供具有产权的可销售经济适用房。若不尽快建立保障房退出机制，那么保障房的建设虽然在短期能够贡献一些开发投资，长期却可能激化社会矛盾。退出机制建设的困难之处主要仍是全社会财产登记体系的缺乏 (技术上无法构建现代社会的财产登记和评估，甚至连保险等行业都不能顺利发展)。调研发现：即便是北京，经济适用房购买者属于低收入人群的比例也是微乎其微，绝大多数都是为了日后转商牟取暴利的投机者。除了户口、年龄、婚姻状况、拥有住房等条件是刚性的，其他公示等条件基本属于流程性的。如果不能够做到合理的定期评估审核，那么短期内政府应该叫停经济适用房转商的做法。
（四）加快保障性住房建设的制度创新
保障房建设的考核目标应该与地方政府财政约束结合，即地方政府若实现该考核目标还可以获得更多的财政来源。类似的制度创新将更好的推动保障房建设。因此在加快金融制度创新的同时，还需要加快财政制度的改革，构建事权和财权相匹配的财政体系，增加东部发达地区土地保有环节税收的占比。
参考资料
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