■闫海魏萍
市政公用事业是通过基础设施为公众提供普遍服务或产品的公共性行业。传统观念认为，市政公用事业具有垄断性与公益性，公共服务的供给存在市场失灵，必须由政府提供，但是政府对市政公用事业独占式经营也易产生政府失灵的问题。从20世纪80年代开始，区分公共服务的 “供给”与 “生产”，引入市场机制，成为全球市政公用事业改革的重要内容之一。市政公用事业特许经营推动私人部门提供服务，因顺应了新公共管理运动 （New Public Administration）的潮流得以勃兴，也是契约性规制（Contractual Regulation）兴起的缩影。在我国，市政公用事业领域是计划经济的 “最后堡垒” 与市场经济的 “边疆”。2002年建设部 《关于加快市政公用行业市场化进程的意见》 （建城[2002]272号）明确提出， “加快推进市政公用行业市场化进程，引入竞争机制，建立政府特许经营制度，尽快形成与社会主义市场经济体制相适应的市政公用行业市场体系”。2004年建设部又颁布 《市政公用事业特许经营管理办法》，依据该办法，所谓公用事业特许经营是指政府按照有关法律、法规规定，通过市场竞争机制选择公用事业投资者或者经营者，明确其在一定期限和范围内经营某项公用事业产品或者提供某项服务的制度。但是，市政公用事业特许经营改革不是对政府责任的简单 “卸载”，而是政府转变为规制者和监督者。市政公用事业特许经营已经成为国际潮流，但是市政公用事业特许经营的民营化逻辑与市政公用事业 “公共利益性”的特征之间始终存在一定的矛盾。这种矛盾性使市政公用事业特许经营在某些情况下可能损害公共利益，并且由于市政公用事业在社会经济生活中的举足轻重的地位，这些潜在风险的后果将十分严重，因此过强化公众参与机制防范和控制这些风险是我国市政公用事业特许改革持续推进的重要保障。
市政公用事业特许经营的公众参与和公共利益保护
在市政公用事业领域，存在政府、经营者和公众多方利益主体，改革中涉及各方利益的重新界定和调整。市政公用事业特许经营，一方面要求政府部门缩减管理边界，放松或取消某些不良的规制，消除准入壁垒，让更多的民营企业进入市政公用事业领域，推动市政公用事业改革的顺利进行；另一方面在市政公用事业特许经营中的竞争压力下，民营企业受利益的驱动，可能通过各种手段和途径损害消费者的利益，并且产生诸多的消极外部性问题。这些都要求政府进行良好的监管，维护市政公用事业的公共用途，维护广大人民的公共利益；同时政府部门保护必须维护合作方的民营企业的合法权益，营造良好的监管环境和态度。如果民营企业不能获得与其所负风险相对应的利润，甚至其合理合法的要求都不能得到满足的话，必会使民营企业望而却步，而不愿投资市政公用事业开发建设。因此，政府对市政公用事业的监管涉及到监管机构、消费者、企业之间直接的和间接的互动关系。直接互动关系通过公开听证和规则制定过程在消费者和企业之间发生；间接互动关系则是指消费者和企业利益集团企图通过立法、行政、司法等渠道影响管制决策的活动。
市政公用事业直接关系社会公众生活成本及生活质量，市政公用事业价格与质量受到社会公众的普遍关注。政府在市政公用事业特许经营之后应当担负起保证公众利益不因公共服务提供者的趋利性而受到侵害的职责，但是这种监管也必须依托于公众的积极参与才能完成。政府在市政公用事业特许经营的决策中缺少与公众的沟通，认为只要政府决策的初衷是善意的，只要从长远和宏观上看有利于公众的根本利益，就不需要过多的民意沟通。事实上，这种忽略与公众沟通、不对公众解释而一意孤行的决策，往往忽略了真正的民意。我们认为，公众参与的有效性不足，导致公共利益受到漠视，进而造成市政公用事业特许经营的政府监管的失败。市政公用事业领域的博弈中，任何一方主体的缺少，都将导致其他方力量的失衡。仅凭政府一己之力，是很难对市政公用事业特许经营进行有效监管的。因此，必须构建政府与公众之间的合作伙伴关系，建立公众参与制度，使公众参与市政公用事业特许经营监管的全过程。
市政公用事业特许经营的实施不仅要确保效率的提升，还要使特许经营的成果得到最大程度的社会共享，这就不仅要求有政府的监督，更为重要的是要有充分广泛的公众参与作保证。市政公用事业特许经营的公众参与在本质上是通过公众对监管全过程的主动参与，更好地保证政府监管行为的公平、公正与公开，使政府监管能切实体现公众利益的需要，确保市政公用事业的顺利运行。公众参与是协商民主理论的实现形式，是现代民主理论与实践的重要内容， “参与模式强调公众的作用，并认为他们的参与是监督公共部门的最佳手段。”然而，在目前的市政公用事业特许经营实践中，社会公众的力量恰恰是被严重忽略的。市政公用事业监管是一项异常复杂的活动，需要监管者掌握充足的信息、具备良好的专业知识，就我国目前的行政机关而言，确实普遍存在监管能力不足的问题。即便在价格规制中吸收了公众的参与，但与价格决策关系最密切的消费者群体却往往在价格听证的过程中被边缘化，其微弱力量根本无法阻止市政公用事业价格的上涨，以至于价格听证会形同虚设，甚至蜕变为某些不法利益集团操纵民意的制度平台。
到目前为止，我国尚未形成较为成熟的市政公用事业特许经营公众参与法律制度，立法现状远不能满足发展的现实需要，甚至落后于其他发展中国家的立法水平。因此，我国有必要在总结我国近年来市政公用事业改革的实践经验和学习国外立法经验的基础上，尽早完善我国市政公用事业公众参与制度立法。
市政公用事业特许经营中公众参与和信息公开
像其他的权力运行模式一样，市政公用事业政府监管往往会逾越权力合理性的边界，成为谋取私益的工具。目前，我国市政公用事业特许经营运作过程中，往往只有政府与企业的身影，较少涉及作为主要用户的社会公众。公众利益在市政公用事业特许经营中被虚置，主要体现为公众根本无从了解特许经营的运作过程，更无法直接参与其中。由于市政公用事业产品及服务的不可替代性，采取什么方式经营市政公用事业，选择什么样的企业参与市政公用事业的经营，作为消费者的社会公众当然有权知悉并通过合法渠道表达自己的利益诉求。作为组织者的政府，并没有将特许经营的意图、方案向社会公众予以公开并广泛地听取公众的意见，并且在特许经营协议签订之后大多也不向社会进行公告。由于市政公用事业特许经营的运作往往不为广大公众所知，产生了较多的政府与企业相互勾结导致公众利益遭到巨大损失的现象。而当对现有资产进行估价时，地方政府或者低价贱卖致使国有资产大量流失，或者选择报价最高者从事特许经营，表面上高价出售使国有资产保值增值，实则为特许经营者日后任意加价提供了有利的借口，作为消费者的社会公众成为这些费用的最终承担者。地方政府的大量暗箱操作行为严重侵害了作为消费者的社会公众的知情权与参与权。民营化中的消费者权益保护与普通私有经济中的消费者权益保护不尽相同，它是由国家担保责任引申而出的概念。其中的消费者特指在原由国家作为直接给付主体时，所对应的公民个人。在实践中，与政府和民营企业相比，作为消费者的公众由于信息的不对称，往往处于劣势地位。民营化所引发的行政任务由公到私的转变，使这些公民由行政服务的相对人变为民营企业的消费者，如何保障其原享有的权益不因民营化受损并有所扩展，是衡量民营化成功是否的重要标志。市政公用事业的相关信息是公众的共同财产。政府作为管理者，应当让公众知悉这些公共财产的状况。公开信息不仅是政府作为公共信息管理人的义不容辞的法定职责，也符合对权力进行制约的宪政要求，更是公众参与民主政治的法律保障。信息公开的实质是行政机关对自己与公民关系性质的认知和定位，是指行政机关以民主、开放的精神从事行政管理，依法保障公民知情权、知政权、参政权和监督权的活动原则和方式。信息公开的实施，尤其是信息公开范围和事项的确定，关系到知情权、参与权等公民基本权利的保障和公共利益的实现，及其相互之间的平衡。我们认为，应该通过建立信息公开制度来改变公众的在信息获取中的不利地位，以吸引公众积极的参与，从而克服市场失灵的现象，保障公众利益。
信息公开的主体主要包括二类：一是行政机关，主要指依法履行政府职责的各级人民政府和政府的组成部门；二是法律、法规授权的具有管理公共事务职能的组织。 《政府信息公开条例》在附则中专门规定： “教育、医疗卫生、计划生育、供水、供电、供气、供热、环保、公共交通等与人民群众利益密切相关的公共企事业单位在提供社会公共服务过程中制作、获取的信息的公开，参照本条例执行。”这就是说，市政公用事业负有公开某些信息的义务。政府基于权力所具有的特殊职能决定了其拥有和掌握的各种信息，尤其是与人民群众生产、生活和社会经济活动有关的信息，具有明显的垄断优势。这种信息的不对称性决定了政府必须负有公开信息的义务，只有这样才能保证公民对于部分垄断信息的知情权。 《市政公用事业特许经营管理办法》第26条规定：“社会公众对市政公用事业特许经营享有知情权、建议权。直辖市、市、县人民政府应当建立社会公众参与机制，保障公众能够对实施特许经营情况进行监督。”政府部门应当尊重公众的知情权，鼓励公众参与。根据 《政府信息公开条例》规定，应建立畅通的信息交流渠道，完善公众咨询和监督机制，将产品和服务的质量检查、监测结果和整改措施以适当方式向社会公布，让公众及时了解有关信息，使市政公用事业特许经营项目处于社会监督之下。
保障公民基本权利不被不当行使的信息公开行为所侵犯，确保信息公开行为的公正性和公共利益的正义性，要贯彻正当法律程序的理念，必须用程序正义来保证实质正义的实现。一般来讲，正当法律程序对于行政关系双方主要包括受告知权、听证权、公正作为义务、说明理由义务等内容。政府在拒绝公民信息公开的申请时，应当严格遵循正当法律程序，不得滥用自由裁量权。为政府机关设置程序性义务，间接地为社会公众设置程序性权利，确保信息公开制度沿着法制的轨道进行。这样既可以保证政府权力的合法行使，又可以有效地防止政府行使权力对社会公众权利的侵害，避免信息公开流于形式而陷入人治的误区。可以说，没有程序正义就没有实质正义，任何肆意扩大或缩小政府信息公开内容、程度、范围的行政行为，都是对社会整体利益和行政相对人具体利益的一种侵害。
总之，基于公众参与的需要，市政公用事业特许经营中的信息公开包括：首先，要公开除个别涉及企业商业秘密之外的与产品和生产相关的信息、企业经营业绩的信息、风险信息、社会责任信息等；其次，公开政府在民营化的准备、实施以及后续的监管等不同阶段的相关信息；再次，还应当采取灵活、多样的形式，鼓励民营企业提供更多的信息以满足公众有效参与的需求。公开、透明的信息机制，是公众参与权实现的首要前提，是发挥公众在私人主体的公共职能方面的监督作用的关键所在。
市政公用事业特许经营中公众参与的基本方式
当前市政公用事业领域内也出现了一些零散的公众参与现象，例如在市政公用事业特许经用中的听证会、投诉、举报、提出异议等措施以平衡政府、民营企业和公众利益。但是市政公用事业监管仍然存在目标和定位偏重于保护经营者，缺乏按照市场体制要求着眼于保护用户利益等问题。我们认为，市政公用事业特许经营改革的重点应当是建立具有广泛代表性的不同利益集团之间的协商机制，完善公示和征求公众意见的程序，并通过咨询、听证、论坛、对话等形式来实现。
推动我国市政公用事业市场化的改革，建立一套有效的公众参与制度，应健全和完善现有的听证制度，并积极地扩展到包括质量规制在内的其它监管领域。听证制度是确保监管机构公正行使市政公用事业监管职能的一项重要制度，体现了一个民主国家对公民权益的重视程度，只有规范听证制度，才能体现国家对公民权利的保障，为使其真正发挥作用，必须要做好以下工作。首先，要规定切实可行的听证操作程序。对听证委员会的组成、听证内容、公告及通知、选择和邀请听证人、主持听证与参会的法定人数、询问与回答等内容作明确规定，听证代表的选拔不能只看代表的身份或职业，应把代表所代表的观点和参政议政的能力作为考察重点。例如，代表消费者利益集团的代表人不一定必须是受市政公用事业特许经营政策影响的消费者，可以是律师、专家等。其次，明确公众参与听证会的费用分担方式。我国应当明确场地等公务成本由行政主体承担，民营企业的参与费用由自己承担，参与听证的公众的参与费用由民营企业承担，这种费用分担方式比较合理，有利于激发公众的参与积极性。再次，明确规定对待听证意见的态度和处理办法，可以规定听证记录是法案形成的重要依据，且要将听证意见公诸于众，在最后公布监管法规时要说明哪些意见被采纳了，哪些意见未被采纳及不被采纳的理由。
我国市政公用事业特许经营的公众参与还可以参照公司独立董事的立法，考虑在立法中规定在市政公用事业的董事会中设立公益董事或监督员职位。根据建设部出台的 《关于加强市政公用事业监管的意见》中规定“对于供水、供气、污水和垃圾处理等行业，市政公用事业主管部门叫派遣人员驻场监管。2007年江苏省建设厅印发的 《江苏省城市市政公用事业公益董事或监督员制度》也明确规定了这项制度。政府可以从熟悉特许经营企业的经营情况和工艺流程的相关行业或者经济、法律等人士中选择公益董事，根据特许经营协议约定，委派其进入公用企业的董事会，代表政府行使维护社会公共利益的责任。对于公益董事或监督员的权力与职责，立法应当明确公益董事可以代表公众利益对企业的运营进行督察，参与对企业可能影响社会公共利益或社会公共安全的重大决策及经营活动对可能损害公众利益和危及公共安全的决策，公益董事应行使否决权。政府还可以委派监管员对运营和作业活动进行检查，监督员有权随时进入特许经营企业进行监督检查，发现可能损害公众利益和危及公共安全的行为要及时制止，但是禁止监管员干预企业止常的生产和经营活动。
结语
市政公用事业是经济和社会发展的载体，直接关系着社会公共利益，关系着人民群众生活质量，关系着经济与社会的可持续发展。市政公用事业特许经营的改革过程中，必须建立健全相关法律制度，使特许经营工具在一个科学合理的法律规范体系下健康运作，通过有效的法律制度设计来保障公众参与的有效性。
参考资料
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