◆张 欣
网络公共领域中的政策文化创新
◆张 欣
政策文化是公共政策中的重要分析维度，其深刻的影响着公共政策各方面和各阶段。随着信息技术的发展，网络公共领域的出现为政策文化的创新发展带来了契机和影响。应通过网络公共领域构建以公共精神为价值内核、以民主参与为构建形式、以法制规范为保障的政策文化。
网络公共领域；政策文化；价值内核；建构形式
一、网络公共领域对政策文化的影响
1958年阿伦特在《人的条件》一书中首次提出“公共领域”的概念。后哈贝马斯在《公共领域的结构转型》中系统阐述了“公共领域”的内涵和外延。公共领域总体来说是一个介于国家与社会，公共权威领域与私人领域，公众参与和讨论公共事务的空间。公共性是公共领域的根本属性，在公共领域中具有公共理性的公民为谋求公共利益就公共议题进行讨论最终形成公共舆论。然而公共领域并非像哈贝马斯理想化的那样生成和发展。在西方资本主义国家，通过传统媒体形式而形成的公共领域，由于受到政治力量和经济权威的影响逐渐由公共思辨的领地蜕变成权威的利益工具。而公众也由公共领域的思辩主体变成了公共领域的消费客体。而现代网络通信技术的发展为公共领域的发展提供了新的契机。网络通信技术以其开放性、交互性、及时性等特征使得网络公共领域的形成不仅具备了哈贝马斯所提出的公共领域应具备的公众参与、交往空间充分、相对独立性三个特质，并发展了传统公共领域，使得公共领域在主体、覆盖面、速度、时效等多方面都有了较大发展。其有希望成为继古希腊“城邦型”、欧洲中世纪“代表型”和近代西欧“市民型”之后的第四种类型。[1]网络公共领域的形成和发展对政策文化的影响是巨大的，如对其进行科学有效运用对于当前政策文化的摆脱困境更是助益良多。网络公共领域使公众与公共政策从原有的信息鸿沟转变为参与见证；从原有公共政策客体变成了公共政策参与主体。公众通过网络公共领域实现了网络问政、网络参政、网络论政。政策主体文化、政策客体文化、政策文化环境在这一过程中得以发展。不同知识层次、专业领域和经验背景的人们能够在网络公共领域中各抒己见并公开辩论，政策文化在广域的信息汇聚中，在交互的思想碰撞中，得以摆脱桎梏创新发展。与此同时，值得注意的是在网络公共领域积极促进政策文化科学化、民主化发展的同时，在市民社会还处于初期的当前也存在需要引起重视并加以改进的不良影响。网络公共领域中的参与者还存在知识文化素质良莠不齐，缺乏道德约束和公共精神，盲从心理、炒作心理等心理异化情况，导致网络公共领域中形成的部分政策文化偏离公共利益和公共精神。因此我们将网络公共领域对政策文化的影响总结为以下两方面：
（一）网络公共领域对政策文化的积极影响
1.网络公共领域对政策主体文化的影响。
首先，网络公共领域将成为系统议程主要平台，将成为即时敏感社会问题的政治晴雨表。网络公共领域公开、快速、多元的特点将使政策主体可通过网络公共领域及时全面了解社会问题和公众需求，并能通过网络公共领域与公众进行沟通和交流，从而推动政策议程的建立，及时高效有针对性的构建、解决政策问题，增强了社会利益的整合有利于公共利益的实现。
其次，网络公共领域将在政策执行过程中充当监控者的角色。公共政策的合法性和合理性来源于公众，表现为对公共利益的追求。在政策执行过程中公众将按照这一原则对公共政策执行过程进行的监督，并通过网络公共领域及时反馈、讨论从而使政策执行过程中出现的问题和偏差得以纠正。政策制定和执行通过实践检验的最终效果也将及时在网络公共领域中得以评估和辩论。政策主体将通过这一过程及时收集大量相关政策信息，及时对政策进行调整和完善并对后续政策的建立积累大量经验信息，为当前政策的有效性以及后续政策的合法性奠定了坚实基础。
最后，通过网络公共领域深刻影响实现的政策制定与执行在方式、过程方面的转变将最终制约公共权力并引导公共政策主体及其组织在行为方式、工作理念、价值观及身份定位等多方面实现根本转变。这样，一种新的公共政策主体的政策文化将得以形成，通常情况下这种政策文化通过组织文化得以体现。在公共政策主体的组织机构运行中，在其组成人员的行政行为中，在两者体现出的执政理念和价值判断中将凸显公共利益至上的基本价值观，一种良性的政策文化内部环境将得以形成并持续发挥作用。正如基尔曼所说：“文化基于组织，正如性格之于个人，是一种隐藏在背后但具有统合力量的基石，正是这个基石为人民提供意义、方向和动力”。[2]
2.网络公共领域对政策客体文化的影响。
首先，网络公共领域为公民提供了参与公共政策的基本途径。在传统媒介中，由于信息的单向传播，公众多为信息的消费者而非生产者。因此对于公共政策大多数公民缺乏参与意识、知识和途径。通过网络公共领域公民在这一虚拟空间就政策问题、政策制定、政策执行等环节的合法性、合理性进行公开的讨论，并从各自利益诉求和知识背景出发对政策进行评估、献计献策。这一过程将激活公众的政治参与热情，提升公共理性，培育社会责任感和公共精神，为公共政策的顺利执行创造良好的政治生态环境。西方社会的公民参与意识正是在类似网络公共领域的自愿性团体、社区组织中对社会问题进行批判和讨论中培养起来的。
其次，网络公共领域为公民的再教育提供了一个基本平台。在公民社会的初期，公民对于公共利益、社会问题的判断分析以及自身意见、诉求的表达是缺乏知识和能力的。通过网络公共领域能够使得公民及时了解政策，并通过网络公共领域中专家和政策主体的解答和讨论理解公共政策，从而接受政策自觉遵守和执行政策。另外，在这一公民素质培养过程中，公民也将了解自己的权利以及表达诉求、维护权利的合法途径。这样，民主、科学、法制的政策环境文化得以建立，公共组织也因此获得了良好的运行、发展环境。
（二）网络公共领域对政策文化的消极影响
作为一个工具和平台网络网络公共领域的作用取决于使用者，当使用者能够正确有效加以利用，网络公共领域必然能形成科学的政策文化造福社会。但如过使用者没有基本使用素质技能、道德约束并缺乏基本行为规范，网络公共领域无疑已将异化并曲解政策文化给社会带来危害。
一方面，由于网络公共领域的匿名性和开放性，这个领域被一些人作为个人或群体宣泄情绪，发泄不满的场所。甚至一些人为了炒作刻意制造假新闻刺激公众神经，激发公众情绪，引发群体性危机。这种集体无意识或有意识的匿名狂欢最终导致公民对公共政策认识的曲解和排斥，公共政策文化在这一过程中被异化了。
另一方面，由于知识素质及数字鸿沟等问题的影响，公众对于公共政策认识大多停留在感性阶段，较少公众具备分析政策、理解政策的素质技能。这导致网络公共领域中出现由一些“专家”或“权威”引领下的一言堂和“无知传染”。这种从谬论到曲解的网络瘟疫扩散过程对于政策文化的构建和发展危害巨大。其将导致网络公共领域最终成为民主科学法治政策文化病丧的葬地，而异变的“政策文化”随之将带来社会危机和公共危机。
二、网络公共领域中的政策文化创新
（一）网络公共领域中以公共精神为价值内核的政策文化
政策文化在不同的领域具有不同的表现形式，因此在对政策文化进行创新和审视时我们应该遵循政策文化的本质属性：公共精神。公共精神是公共利益的体现，是个人意志与社会意志的统一，个人利益与社会利益的统一。它反映了公民对自由、民主、平等、和谐、幸福得追求，政策文化应以公共精神为价值内核。
信息时代网络公共领域已成为公共精神的形成和发展的现实载体。其是“社群”在当代的重要表现形态。因此在该领域中公共政策主体应通过大量的政策宣传和解答使公民能够理解公共政策，激发公众参与公共政策的兴趣，培养公众逐渐形成思考、分析公共政策的能力。从而自觉遵守公共政策，并为公共政策的制定、执行提供智力支持和有效监督。在此过程中，公民由于受到网络公共领域价值整合功能的影响，将逐步具备公民责任和公民美德进而形成“公民风范”，公民风范将使得公民节制个人利益和特殊利益，至公共利益首位。正如爱德华·希尔斯指出:“市民风范同时兼具个人主义(( individualistic )、地区或集团性(parochial) ,整体性(holistic)三种特质。它关注整体的福扯或较大的利益。……更为重要的是，公民风范是个人的自我意识被他的集体性自我意识(collective self-consciousness)部分取代时的一种行为，作为一个整体的社会以及市民社会的机构成为他集体性自我意识的对象”。[3]
网络公共领域中政策主体也将逐渐摆脱其固有弊端实现其公共性政府的价值。在网络公共领域中政策主体将通过网络公共领域及时了解公民诉求及政策反馈，从而及时进行政策制定或调整，使其政策真正符合公民需要，创造公共福祉，实现公共利益。另外，网络公共领域在公共政策主体制定和执行公共政策的过程中也将充当其智囊系统、监督系统和评估系统的作用。其对于公共政策主体自身公共精神的塑造和以服务为基本形式实现“公共的善”将产生重要影响。通过网络公共领域监督和引导的双重影响，公共政策主体将意识并遵循这样一种公共精神：“以民为本，关注民生和民权是政府存在的依据，“公共管理者最终应向公民负责。正是因为这种责任，我们的工作才显得崇高神圣。……公共行政的精神是建立在对所有公民的乐善好施的道德基础上的”。[4]
（二）网络公共领域中以民主参与为构建形式的政策文化
政策文化不是智者思考的结果，也并非权威意志的表现，其来源于公众实践过程中的价值理解、认同和遵从，表现为一种行为倾向。因此政策文化的形成必须依赖于民主参与。一般情况下，人们通常以公民政策参与程度的高低衡量公共政策科学化、民主化和合法化。托马斯认为“我们从公共参与中得到的一些潜在的好处是，公共参与提高了公民对公共管理和政府改革的理解和认知程度”。[5]在这样一个理解和认知的过程中，多元主体通过广泛参与和交流获得信息，碰撞思想，反馈意见，政策文化得以构建形成。因此，民主、科学、法制的政策文化构建形成必须以多元主体的广泛参与为基本前提。通过网络公共领域中多元主体的民主参与，政策文化由原有单一行政性政策文化向多元人文政策文化转移。具体应实现以下两个方面的转变：
1.民主参与的实践创新。在网络公共领域中，公民及各类组织将改变传统主体、主题、人数、时间、地点、途径、手段、内容等存在诸多局限的参与方式。通过网络公共领域将实现公民在参与主体、过程、范围等多方面的转变。
首先，在参与主体方面。通过网络公共领域传统单一或小范围的意见表达和沟通，将被组织化的多元主体的社会化讨论所替代。在这一虚拟空间中，相同利益或价值观的公民将自发形成不同的组织群体，通过组织化的形式表达意见、交流思想、形成共识。另外，网络公共领域也将改变传统民主参与不平衡的问题。随着信息通信技术的发展，即使是边缘的贫困地区大部分公民现在也可以随时随地通过以微博、微信、新闻客户端等多种通讯方式为表现形式的网络公共领域中获取信息、表达意见、沟通思想。这对于公民来说是一个表达过程，同时也是一个学习和再教育的过程。公民政治参与的积极性将被激发，政治参与的途径将实现多元化，政治参与的过程将实现科学、民主化，政策文化在这一实践过程中得以创新和发展。
其次，在参与过程方面。通过网路公共领域，传统以听证会为代表的环节参与和局部参与将被网络公共领域实现的全程、广泛参与所完善。在网络公共领域中，公民和各类组织可就关心的社会问题、公共政策从不同角度对由政策问题界定到公共政策制定再到公共政策执行以及最后的公共政策评估这一政策周期进行全程、全面的参与。这将大大增加公共政策的民主性、科学性和合法性。
最后，在参与范围方面。通过网络公共领域，公民将可参与到与自己利益相关或自己感兴趣的问题讨论中。其使得原有需要一定专业知识的专业领域也将对公众开放，公众在表达感性认识的同时，也将在与政府和专家的交流中学习知识，理解政策。这对于科学政策文化的构建是极为重要的。
2.民主参与的价值创新。在不断转变的参与实践中，民主参与的价值创新将逐渐形成。这种价值创新以网络公共领域中公民理性的逐渐形成为前提，以网络公共领域为平台。通过网络公共领域的中公民的民主参与，传统单一行政的政策文化将被多元人文的政策文化所替代。公共政策的主体和客体将被赋予新的内涵，政策主体和客体将实现经常性的转换。而公共政策在价值导向上将改变如奥尔森所说的不肯为增加全社会的利益而作出自我牺牲，不会关心社会总效益的下降或公共损失的典型组织的价值倾向。在公共政策的周期过程中，通过具有各专业知识公民的广泛参与、交流、批判、反思，政策文化将在价值层面得以发展创新。其将改变政策过程中事实与价值，哲学与政策之间分离的状况。通过多元主体的参与，人文科学的相关理念将被引入政策领域。这样价值分析被引入到政策文化中，科学技术和价值分析得以结合。通过人文主义的反思，社会因素和价值因素在政策文化中结合起来，政策文化得到了创新和发展，多元人文的政策文化得以形成。
（三）网络公共领域中以法制规范为保障的政策文化
当前中国网络公共领域的现状使网络公共领域的双重性质体现的十分突出。一方面，通过网络公共领域，科学、民主的政策文化正在形成；另一方面，由于缺乏法律规范且公民自身具有“理性无知”使得网络公共领域的信息失真，最终将导致政策文化偏离公共利益。不难发现，科学、民主的政策文化离不开法制的保障，其必须在法制的规范化道路上不断发展创新。离开了法制规范的保障，在混乱的网络公共领域中政策文化将失去健康发展的基本土壤。目前规制我国网络的法律法规主要有《中华人民共和国网络安全法》《电子签名法》《互联网信息服务管理办法》等法律法规以及大量规制网络的部门规章，这些法律法规为网络公共领域中的民主、科学、法制的政策文化提供了法律基础，但与网络公共领域中不断出现的的问题相比还显得十分有限和滞后。因此，应针对当前网络公共领域的特点有针对性、预见性和系统性的制定法律法规，进一步完善网络公共领域的法律法规体系。在充分尊重公民权利，并参考网络公共领域长期网络实践形成的非正式制度的基础上制定相关法律法规。在制定法律过程中，既要尊重和考虑公民的利益和权力，也要注意各法律法规间的相互联系，还要注意法律法规的可操作性和执行性。从而实现网络公共领域中正式制度和非正式制度的有机融合，显性法律法规和隐性内在准则和约束的有效结合，进而在网络公共领域形成良好的行为规范。这为民主、科学、法制的政策文化的形成提供了良好的创新和发展环境，文明理性的公民将通过规范的途径和方式表达意见、提出诉求、获取信息，他们了解自己的权利和义务，并通过网络公共领域实现和履行。在网络公共领域中政策主客体将通过有效信息的交流和思想的碰撞发挥认知政策、认同政策、执行政策和评估政策等多项作用，公共政策通过多维度视角的审视和多方力量的支持而得以完善，民主、科学、法制、创新的政策文化也得以形成并持续发展。
[1]许英,马广海．关于公共领域与信息时代的若干思考．青岛海洋大学学报,2002年第1期．
[2]杰伊·M·沙夫里茨 公共行政导论．中国人民大学出版社 2011年．
[3]爱德华·希尔斯．市民社会的美德参见刘军宁等主编．(直接民主与间接民主)，北京只联书店，1998年，第296页．
[4]孔繁斌．社会治理的多中心场域构建—基于共和主义的一项理论解释．湘潭大学学 报(哲学社会科学版)2009年第2期。
[5]约翰·克莱顿·托马斯．公共决策中公民的参与孙柏瑛译．中国人民大学出版社,2010年．
（作者单位：贵州财经大学公共管理学院）
张欣（1980-），男，安徽滁州人，贵州财经大学公共管理学院副教授、管理学博士，主要研究方向为公共政策、公共治理等。
